Thuế quan Thuế sẽ chi phối triển vọng chính sách sau bầu cử

Ngày bầu cử năm 2024 cuối cùng đã đến và đi. Mặc dù kết quả của mọi cuộc đua vẫn chưa được xác định, nhưng triển vọng kiểm soát Quốc hội và Nhà Trắng đã trở nên rõ ràng hơn đáng kể. Donald Trump đã được bầu làm Tổng thống Hoa Kỳ, trở thành người thứ hai phục vụ hai nhiệm kỳ không liên tiếp với tư cách là tổng thống (Grover Cleveland là người đầu tiên thực hiện được kỳ tích này. Cleveland được bầu vào năm 1884 và 1892).

Tại Thượng viện, đảng Dân chủ bước vào cuộc bầu cử với đa số ghế là 51-49 khi bao gồm ba thành viên độc lập họp kín với đảng Dân chủ. Đảng Cộng hòa giành được ghế Thượng viện ở Tây Virginia, Ohio và Montana, với một số ghế tranh cử khác vẫn chưa được quyết định. Đảng Cộng hòa dường như chắc chắn sẽ giành được đa số ít nhất một vài ghế tại thượng viện của Quốc hội, mặc dù điều này vẫn chưa được hoàn tất. Tại Hạ viện, đảng Cộng hòa nắm giữ đa số 220-212 trước đêm bầu cử (ba ghế hiện đang bỏ trống). Mặc dù một số cuộc đua vẫn còn quá sít sao để có thể dự đoán, nhưng có vẻ như đảng Cộng hòa sẽ giữ được đa số tại hạ viện của Quốc hội. Nếu thành hiện thực, điều này sẽ dẫn đến việc đảng Cộng hòa kiểm soát cả hai viện của Quốc hội và Nhà Trắng lần đầu tiên kể từ năm 2017–2018.

Vì bụi vẫn chưa lắng xuống sau cuộc bầu cử, chúng tôi sẽ không vội vàng đưa ra bất kỳ thay đổi dự báo lớn nào vào hôm nay. Chúng tôi sẽ công bố Triển vọng kinh tế thường niên năm 2025 (AEO) của mình trong khoảng hai tuần nữa (ngày 21 tháng 11) và AEO sẽ bao gồm một cuộc thảo luận chuyên sâu về dự báo hậu bầu cử của chúng tôi đối với nền kinh tế Hoa Kỳ. Chúng tôi cũng sẽ tổ chức một hội thảo trực tuyến cùng ngày để thảo luận về triển vọng thường niên của mình. Nhưng hiện tại, chúng tôi sẽ trình bày những suy nghĩ sơ bộ của mình về kết quả bầu cử gần đây và ý nghĩa của chúng đối với nền kinh tế Hoa Kỳ.

Chính sách chi tiêu thuế

Với tư cách là ứng cử viên, Donald Trump đã bày tỏ sự ủng hộ đối với nhiều chính sách chi tiêu thuế mới. Một số đề xuất này đi kèm với các chi tiết cụ thể, trong khi một số khác mang tính cấp cao hơn và mơ hồ hơn. Ủy ban Ngân sách Liên bang Có trách nhiệm (CRFB), một nhóm nghiên cứu phi đảng phái tại Washington, DC chuyên giải quyết các vấn đề về chính sách tài khóa, đã công bố một phân tích toàn diện nhằm định lượng chi phí và khoản tiết kiệm của các đề xuất trong chiến dịch tranh cử của Donald Trump. Bảng dưới đây tóm tắt phân tích này, với các ước tính "cao" và "thấp" thể hiện phạm vi kết quả tiềm năng tùy thuộc vào chính xác những gì người ta giả định khi xác định các chi tiết cụ thể của từng đề xuất. Theo ước tính trung tâm của CRFB, thâm hụt ngân sách tích lũy sẽ tăng 7,75 nghìn tỷ đô la trong giai đoạn 10 năm bắt đầu từ năm tài chính 2026 nếu tất cả các đề xuất của Donald Trump trở thành luật. Nếu trở thành hiện thực, con số này sẽ lên tới khoảng 2,6% GDP của Hoa Kỳ mỗi năm. Lưu ý rằng ước tính 7,75 nghìn tỷ đô la này sẽ được cộng thêm vào khoản thâm hụt ngân sách tích lũy khoảng 22,1 nghìn tỷ đô la mà Văn phòng Ngân sách Quốc hội (CBO) đã dự kiến chính quyền liên bang sẽ phải gánh chịu trong thập kỷ tới theo luật hiện hành.

Hình 1

Tất nhiên, bảng trên cho thấy một phạm vi ước tính rất rộng chứa một lượng lớn sự không chắc chắn. Hơn nữa, chỉ vì một ứng cử viên đề xuất một điều gì đó không có nghĩa là nó nhất thiết sẽ trở thành luật. Thông thường, hầu hết các đề xuất chiến dịch của một ứng cử viên đều không vượt qua được vạch đích. Việc xác định chính xác điều gì sẽ trở thành luật ngay sau cuộc bầu cử có lẽ là một việc làm vô ích, nhưng điều chúng ta có thể làm là chia sẻ các lĩnh vực chính sách mà chúng ta cảm thấy tự tin nhất và ít tự tin nhất.

Đảng Cộng hòa dường như có ý định gia hạn các phần sắp hết hạn của Đạo luật Cắt giảm Thuế và Việc làm năm 2017 (TCJA) dự kiến sẽ hết hạn vào cuối năm 2025. Chúng tôi đã thảo luận về triển vọng của TCJA và những tác động kinh tế tiềm tàng của nó trong một báo cáo gần đây và chúng tôi muốn đề xuất độc giả của mình xem báo cáo đó để tìm hiểu sâu hơn về triển vọng chính sách thuế của Hoa Kỳ. Chúng tôi khá tự tin rằng Đảng Cộng hòa sẽ gia hạn hầu hết hoặc toàn bộ TCJA và việc gia hạn đã nằm trong dự báo kinh tế của chúng tôi. Do đó, nếu việc gia hạn hoàn toàn được ban hành vào thời điểm nào đó trong năm tới, thì điều đó sẽ không ảnh hưởng đến dự báo của chúng tôi về tăng trưởng kinh tế, lạm phát, thâm hụt ngân sách liên bang, v.v. Cũng lưu ý rằng việc gia hạn đơn giản TCJA sẽ không tạo ra động lực tài chính cho nền kinh tế. Thuế thu nhập cá nhân sẽ không bị cắt giảm so với mức hiện tại. Thay vào đó, việc gia hạn TCJA sẽ ngăn chặn việc thuế suất tăng trở lại mức trước năm 2017.

Còn những khoản cắt giảm thuế mới khác thì sao? Chúng tôi không chắc chắn hơn về triển vọng của chính sách thuế sau khi gia hạn TCJA. Theo quan điểm của chúng tôi, một số khoản cắt giảm thuế bổ sung có vẻ khả thi, mặc dù chúng lớn đến mức nào và những loại thuế cụ thể nào được cắt giảm thì khó có thể nói trước. Để bắt đầu, TCJA ban đầu có giá 1,5 nghìn tỷ đô la ròng trong 10 năm. Các khoản cắt giảm thuế mới ở mức này cùng với việc gia hạn TCJA có thể sẽ khiến chúng tôi phải điều chỉnh tăng dự báo của mình về tăng trưởng GDP thực và lạm phát thêm vài phần mười điểm phần trăm vào năm 2026 và 2027, nếu mọi thứ khác đều như nhau.

Có lẽ việc cắt giảm thuế bổ sung thậm chí còn lớn hơn thế này, nhưng chúng tôi lưu ý rằng thực tế tài chính hiện tại khác với thực tế vào năm 2016 khi Donald Trump nhậm chức lần cuối. Chỉ cần gia hạn TCJA và duy trì chi tiêu theo quỹ đạo hiện tại sẽ khiến khoảng cách giữa doanh thu và chi tiêu trở nên rộng chưa từng thấy trong những năm tới (Hình 2). Lãi suất tăng cao so với những năm 2010 và Hoa Kỳ hiện đang phải chịu thâm hụt ngân sách cơ cấu lớn nhất trong số các nước G7 (Hình 3). Hơn nữa, hãy lưu ý rằng chính sách thuế là lĩnh vực mà Quốc hội sẽ tham gia sâu vào quá trình hoạch định chính sách. Tổng thống không thể đơn phương thay đổi thuế suất thuế thu nhập liên bang. Điều này trái ngược với thuế quan, chủ đề mà chúng ta sẽ chuyển sang tiếp theo.

Hình 2

Hình 3

Chính sách thương mại

Trong chiến dịch tranh cử, Tổng thống đắc cử Trump đã tuyên bố sẽ áp dụng mức thuế quan 10% trên toàn diện đối với các đối tác thương mại của Hoa Kỳ, trong đó Trung Quốc chịu mức thuế 60%. Như chúng tôi đã viết trong một báo cáo được công bố vào tháng 7, mức tăng thuế quan này, nếu được thực hiện ngay sau Ngày nhậm chức vào ngày 20 tháng 1, sẽ gây ra một cú sốc đình lạm khiêm tốn cho nền kinh tế Hoa Kỳ. Các mô phỏng mô hình của chúng tôi cho thấy tỷ lệ lạm phát CPI cốt lõi vào năm tới sẽ tăng vọt từ giá trị cơ sở là 2,7% lên 4,0% (Hình 4).1 Tỷ lệ thất nghiệp sẽ tăng từ mức cơ sở là 4,3% lên 4,6% (Hình 5). Nếu các đối tác thương mại trả đũa bằng mức thuế quan tương đương của riêng họ đối với hàng xuất khẩu của Hoa Kỳ - 60% trong trường hợp của Trung Quốc và 10% đối với tất cả các nước khác - thì tỷ lệ thất nghiệp sẽ tăng cao hơn nữa lên 4,8%. Theo kịch bản này, GDP thực tế của Hoa Kỳ sẽ tăng trưởng chậm chạp 0,6% vào năm 2025.

Tất nhiên, Tổng thống đắc cử Trump có thể quyết định không áp thuế quá nhanh sau khi nhậm chức. Ông có thể cân nhắc lại do những bất lợi tiềm ẩn của các khoản thuế, hoặc chính quyền có thể sử dụng mối đe dọa về thuế như một chiến thuật đàm phán với các chính phủ nước ngoài. Tổng thống cũng có thể quyết định miễn thuế cho một số sản phẩm và/hoặc quốc gia nhất định. Tuy nhiên, do Trump thường xuyên đề cập đến thuế quan trong chiến dịch tranh cử và việc ông sử dụng thuế quan trước đây vào năm 2018–2019, ảnh hưởng đến hơn 400 tỷ đô la hàng nhập khẩu của Hoa Kỳ, chúng tôi khuyên độc giả nên coi trọng các mối đe dọa về thuế quan của tổng thống đắc cử nếu không muốn nói là theo nghĩa đen. Hơn nữa, trong vài thập kỷ qua, Quốc hội đã ủy quyền đáng kể cho tổng thống để hành động đơn phương liên quan đến chính sách thương mại. Do đó, tổng thống sẽ không cần sự chấp thuận của quốc hội để áp đặt mức thuế quan đáng kể đối với các đối tác thương mại của Hoa Kỳ.

Hình 4

Hình 5

Do triển vọng thuế quan không chắc chắn, dự báo của chúng tôi sẽ không hoàn toàn áp dụng các kết quả được ngụ ý bởi các mô phỏng mô hình được thảo luận ở trên. Những ước tính này có lẽ gần với giới hạn trên hơn là điểm giữa của phạm vi các kết quả có thể xảy ra. Tuy nhiên, chúng tôi có xu hướng đẩy cao dự báo lạm phát CPI cốt lõi của mình cho năm 2025, hiện là 2,7%, xét đến sự cân bằng của các rủi ro. Lưu ý rằng thuế quan sẽ bù đắp theo hướng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế từ việc cắt giảm thuế nhưng sẽ tiếp tục làm tăng động lực lạm phát từ việc cắt giảm thuế cho các hộ gia đình. Do đó, mặc dù chúng tôi có thể giảm dự báo tăng trưởng kinh tế của mình trong vài năm tới do thuế quan cao hơn, nhưng việc cắt giảm thuế có thể đóng vai trò là yếu tố giảm nhẹ. Cuối cùng, hãy lưu ý rằng thuế quan làm tăng doanh thu của liên bang, cho thấy rằng chúng có thể giúp hạn chế thâm hụt gia tăng do gia hạn và mở rộng TCJA. Tùy thuộc vào các chính sách cuối cùng được thông qua, những thay đổi này có thể làm tăng doanh thu thuế quan cho chính phủ liên bang thêm vài trăm tỷ đô la mỗi năm (Hình 6).

Hình 6

Chính sách tiền tệ của Cục Dự trữ Liên bang

Dự báo hiện tại của chúng tôi cho thấy Ủy ban Thị trường Mở Liên bang (FOMC) sẽ cắt giảm phạm vi mục tiêu của mình đối với lãi suất quỹ liên bang, hiện là 4,75%-5,00%, xuống còn 3,00%-3,25% vào cuối năm sau. Tuy nhiên, FOMC có thể không muốn nới lỏng chính sách ở mức đó nếu các đợt cắt giảm thuế và thuế quan mới khiến lạm phát tăng cao trong vài năm tới. Do đó, rủi ro đối với dự báo lãi suất quỹ liên bang của chúng tôi bị lệch về phía tăng (tức là ít nới lỏng hơn vào năm tới so với dự kiến hiện tại của chúng tôi).

Theo quan điểm của chúng tôi, điều quan trọng cần nhớ là không phải tất cả các nguồn lạm phát đều được tạo ra như nhau. Chức năng phản ứng của FOMC có thể sẽ cứng rắn hơn khi ứng phó với lạm phát cao hơn từ việc cắt giảm thuế so với thuế quan. Kích thích tài khóa thông qua việc cắt giảm thuế có thể sẽ dẫn đến tăng trưởng kinh tế nhanh hơn và giảm tỷ lệ thất nghiệp trong thời gian tới, trong khi thuế quan sẽ làm giảm tăng trưởng kinh tế và tăng tỷ lệ thất nghiệp. Chính sách tiền tệ chặt chẽ hơn là một phương pháp hiệu quả để làm chậm tăng trưởng cầu, nhưng không thể làm được nhiều để chống lại áp lực từ phía cung đối với lạm phát từ thuế quan. Nói cách khác, cả thuế quan và cắt giảm thuế đều sẽ làm tăng lạm phát ở Hoa Kỳ, nhưng chính sách tiền tệ chặt chẽ hơn là biện pháp khắc phục hiệu quả hơn nhiều đối với vấn đề sau so với vấn đề trước.

Trong nhiệm kỳ bốn năm sắp tới của mình, Tổng thống đắc cử Trump sẽ có khả năng tái bổ nhiệm hoặc thay thế Jerome Powell vào tháng 5 năm 2026 làm Chủ tịch Hệ thống Dự trữ Liên bang (Hình 7). Ngoài ra, Trump có thể tái bổ nhiệm hoặc thay thế Philip Jefferson làm Phó Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang (tháng 9 năm 2027) và Michael Barr làm Phó Chủ tịch Giám sát (tháng 7 năm 2026). Với tư cách là một ứng cử viên, Trump đã nói rằng tổng thống nên có tiếng nói trong các quyết định về chính sách tiền tệ của Cục Dự trữ Liên bang. Việc trao cho tổng thống quyền bỏ phiếu về FOMC sẽ đòi hỏi phải thay đổi Đạo luật Dự trữ Liên bang. Chúng tôi nghi ngờ rằng Quốc hội sẽ thay đổi Đạo luật Dự trữ Liên bang theo hướng quan trọng như vậy. Có nhiều khả năng, Trump có thể đề cử những cá nhân vào các vị trí lãnh đạo trong Hội đồng Dự trữ Liên bang, những người đồng tình với quan điểm chính sách tiền tệ của tổng thống. Những người được đề cử đó sẽ cần được Thượng viện xác nhận. Tùy thuộc vào trình độ của những cá nhân đó, tại thời điểm này vẫn chưa có câu hỏi nào về việc Thượng viện có xác nhận đề cử của họ hay không.

Hình 7

Chính sách nhập cư

Tổng thống đắc cử Trump đã tuyên thệ sẽ bảo vệ biên giới quốc gia và trục xuất những người nhập cư không có giấy tờ, mà Trung tâm nghiên cứu Pew ước tính tổng cộng là 11 triệu cá nhân vào năm 2022.2 Lực lượng lao động Hoa Kỳ đã tăng trưởng với tốc độ trung bình hàng năm là 1,6% trong giai đoạn 2022–2023, tốc độ tăng trưởng mạnh nhất trong hơn 20 năm. Như chúng tôi đã lưu ý trong một báo cáo mà chúng tôi đã công bố vào đầu năm nay, hơn một nửa tốc độ tăng trưởng siêu tốc này là do những người lao động "sinh ra ở nước ngoài", nhiều người trong số họ chắc chắn là không có giấy tờ. Như chúng tôi cũng đã lưu ý trong báo cáo đó, tăng trưởng lực lượng lao động là một trong những yếu tố chính quyết định tốc độ tăng trưởng kinh tế tiềm năng dài hạn của một quốc gia. Do đó, các chính sách hạn chế nhập cư và/hoặc trục xuất trên diện rộng sẽ dẫn đến tăng trưởng lực lượng lao động chậm hơn và theo đó là tăng trưởng kinh tế tiềm năng chậm hơn, mọi thứ khác đều như nhau. Rất có thể có những lý do chính đáng để áp dụng một chính sách như vậy. Tuy nhiên, tác dụng phụ của chính sách hạn chế nhập cư và trục xuất người không có giấy tờ có thể sẽ là gây áp lực tăng chi phí lao động và tác động bất lợi đến tốc độ tăng trưởng kinh tế tiềm năng của quốc gia.

Nhập cư trái phép rất khó để đo lường, nhưng dữ liệu gần đây từ Bộ An ninh Nội địa cho thấy các cuộc chạm trán tại biên giới Hoa Kỳ, một đại diện cho nhập cư không có giấy tờ, đã tăng đáng kể trong vài năm qua (Hình 8). Tuy nhiên, dữ liệu hàng tháng cho thấy các cuộc chạm trán tại biên giới đã giảm mạnh trong những tháng gần đây (Hình 9). Dự báo của chúng tôi giả định lực lượng lao động tăng trưởng 0,5%-1,0% vào năm 2025 và 2026, chậm hơn nhiều so với tốc độ 1,6% đã thịnh hành vào năm 2022 và 2023. Dự báo này giả định rằng nhập cư vào Hoa Kỳ tiếp tục bình thường hóa so với mức tăng đột biến trong vài năm qua.

Do đó, ngay cả khi Tổng thống đắc cử Trump sử dụng quyền hành pháp để thắt chặt hơn nữa các hạn chế nhập cư, điều này có thể có tác động nhỏ chứ không phải lớn đến dự báo của chúng tôi về lực lượng lao động và nền kinh tế Hoa Kỳ. Nhiều thay đổi chính sách sâu rộng hơn có thể xảy ra nếu Quốc hội ban hành luật thay đổi hệ thống nhập cư Hoa Kỳ, nhưng sẽ khó hơn nhiều để thực hiện thay đổi đối với luật nhập cư bằng cách đối chiếu ngân sách, trái ngược với các lĩnh vực chính sách khác liên quan trực tiếp đến ngân sách, chẳng hạn như thuế.3 Nếu không có đối chiếu ngân sách, bất kỳ dự luật nào như vậy sẽ phải tuân theo ngưỡng cản trở 60 phiếu tại Thượng viện.

Hình 8

Hình 9

Kết luận: Một số sự không chắc chắn đã được loại bỏ, nhưng vẫn còn nhiều

Sự trở lại của đảng Cộng hòa kiểm soát Quốc hội và Nhà Trắng lần đầu tiên kể từ năm 2017–2018 mở ra cánh cửa cho những thay đổi chính sách tiềm năng sẽ tác động đến triển vọng kinh tế của chúng ta. Không cần phải nói rằng có rất nhiều sự không chắc chắn về những gì sẽ được ban hành trong suốt hai năm tới dưới thời Tổng thống đắc cử Trump và Quốc hội này. Việc gia hạn TCJA có vẻ khá khả thi và việc cắt giảm thuế bổ sung có vẻ khả thi, mặc dù quy mô, thời gian và thông số cụ thể vẫn chưa được xác định. Ít nhất là về mặt định hướng, việc thay đổi chính sách theo hướng này sẽ phù hợp với nhiều biện pháp kích thích tài khóa hơn và tăng trưởng kinh tế và lạm phát nhanh hơn trong vài năm tới. Nếu mức thuế quan cao hơn cũng được ban hành, điều này sẽ thúc đẩy thêm dự báo lạm phát của chúng tôi trong thời gian tới, nhưng nó sẽ làm giảm triển vọng tăng trưởng kinh tế của chúng tôi. Nhìn chung, chúng tôi cho rằng rủi ro đang bị lệch theo hướng tăng đối với dự báo phạm vi mục tiêu quỹ liên bang của chúng tôi cho cuối năm 2025, hiện là 3,00% -3,25%.

Chúng tôi sẽ công bố Triển vọng kinh tế thường niên năm 2025 (AEO) trong khoảng hai tuần nữa (ngày 21 tháng 11) và AEO sẽ bao gồm một cuộc thảo luận chuyên sâu về dự báo hậu bầu cử của chúng tôi đối với nền kinh tế Hoa Kỳ. Chúng tôi cũng sẽ tổ chức một hội thảo trực tuyến cùng ngày để thảo luận về triển vọng thường niên của chúng tôi. Chúng tôi khuyến khích độc giả theo dõi sau khi chúng tôi đã tinh chỉnh các dự báo của mình trong những ngày tới.

Không cần phải nói cũng biết rằng có rất nhiều sự không chắc chắn về những gì sẽ được ban hành trong hai năm tới dưới thời Tổng thống Trump và Quốc hội này.