中國國家統計局上月底發布了中國2023年度重點經濟和社會數據,幾乎沒有人注意到,其中有一個看似矛盾的問題。
中國國家統計局稱,2023年度中國能源消費成長速度快於GDP成長速度,但能源強度反而降低了0.5%。這個看似矛盾的結論源自於政府近期改變了「能源強度」的定義,能源消耗總量的統計口徑僅涵蓋化石燃料,不再包括再生能源和核能。
降低能源強度對於實現中國的「十四五」規劃和國際氣候承諾具有重要的意義。將能源消耗控制的重點從「能源強度」轉向「化石能源強度」可以視為在控制碳排放方面的一項進展。儘管如此,這項變化——即在不調整能源強度數字目標的情況下調整能源強度的定義,意味著容許更高的排放。
中國為2024年設定的能源強度降低2.5%的關鍵能源目標同樣受到此變化的影響。新的定義意味著,如果GDP成長達到預期,今年的二氧化碳排放量可能會增加2.4%。如此一來,中國就需要在2025年取得前所未有的進展,方能實現其氣候目標。
在疫情和後疫情時期,中國的經濟成長主要受到能源密集型工業部門的驅動,能源消費和二氧化碳排放的成長遠快於先前的五年。能源強度和碳強度方面的改善因此放緩,導致與先前設定的2025年碳強度目標出現了差距。
目前的狀況是,中國要實現2025年能源強度下降13.5%的目標,2024年到2025年間的碳排放量必須下降。然而,為2024年設定的能源強度目標卻為排放的進一步成長留出了空間。
何為能源強度?
能源強度指的是單位GDP消耗的能量。只要GDP成長快於能源消費成長,能源強度就會下降。
中國從第十一個五年計畫(2006年-2010年)開始設定能源強度目標。自此,這些目標成為中國能源政策工具箱中的重要一環。能源強度是否降低已成為地方政府和幹部績效評估的重要內容。
降低能源強度有兩種方法:一是提高能源效率,二是經濟的結構性改變。提高能源效率意味著降低生產特定產品(例如一噸鋼鐵)或提供某項服務(例如冬季建築供暖)所需的能源量。另一方面,結構性改變意味著推動產業結構轉移到能源強度較低的方向。例如,提供價值1000美元的教育或醫療服務的能源消耗量遠低於生產價值1000美元的鋼鐵。
中國的能耗控制政策在提高能源效率方面取得了顯著進展,尤其是在重工業領域。儘管如此,能源強度的結構性改變方面近期卻出現了倒退。
根據官方數據,去年是2005年以來能源消費成長首次超過了GDP成長速度,這意味著能源強度的增加。自2020年以來,能源強度年均降幅僅0.6%,低於前五年的4%。這是因為在GDP成長放緩的同時,能源消費年平均成長率從2.5%增至4.1%。由於能源需求的較快成長,2021年至2023年間二氧化碳排放年平均成長3.8%,高於2016年至2020年間的0.9%。
在能源強度計算中剔除非化石燃料
今年1月發布的關於非化石能源不納入能源消耗總量和強度調控的管理規則將重點放在了地方政府的能源消費目標和評估考核上。允許地方政府透過綠證交易抵扣的再生能源消費量來完成「十四五」能耗強度下降目標所需節能量的50%。
由於中國正在提高能源結構中非化石能源的佔比,化石燃料消費的成長比能源消耗總量的成長慢。因此,將能源強度目標重新定義為「化石能源強度」之後,同樣數值的目標就變得更容易實現。
中國的目標是到2025年將非化石燃料能源佔比從2020年的15.9%提升到至少20%。這意味著即便不降低能源強度,單位GDP的化石燃料使用將降低5%。
「化石能源強度」降低2.5%對於排放意味著什麼?
中國宣布2024年的目標是推動「能源強度」降低2.5%,同時制定了「5%左右」的GDP成長目標。
重新將能源強度定義為僅涵蓋化石燃料之後,這些目標意味著化石燃料消耗可以增加2.4%。如果石油和天然氣的成長速度快於煤炭,那麼總的化石燃料碳強度會略微下降,這將意味著能源使用產生的二氧化碳排放增加略低於化石燃料使用造成的二氧化碳排放增幅。假設煤炭消費成長0-2%,石油和天然氣相應成長,導致化石燃料消費總量增加2.4%,那麼能源使用造成的二氧化碳排放將增加1.8%-2.3%。再結合5%的GDP目標增幅,就意味著碳強度將降低2.6-3%.
要達成2025年的碳強度下降目標,就必須在2024年和2025年達到年均7%的降幅,而當前的碳強度降幅目標與之相去甚遠。如果2024年的降幅僅有3%,那麼在十四五規劃(2021-2025)的前四年,中國的碳強度僅下降7%。如此一來,2025年就需要實現前所未有的12%降幅。從這一點來看,政府要達成2025年的碳強度目標難度非常高。
新定義如何改變激勵
儘管中國自2009年就設定了碳強度目標以及能源強度目標,但仍以能源強度作為對各級地方政府進行差異化管理和監督考核的關鍵目標。
重新定義能源強度帶來了直接而深遠的影響。排除非化石能源能夠更強有力地激勵地方政府發展清潔能源計畫。如今,清潔能源項目已成為地方政府為能源密集產業和經濟成長騰出空間的一種方式。這是中國近期清潔能源、尤其是太陽能快速成長背後的重要驅動力。
同時,「化石能源強度」目標減輕了能源效率提升和控制能源強度成長的壓力。
中國的意圖在於從控制能源消耗和強度,轉向控制碳排放和碳強度。這個問題自2021年就開始討論,但至今仍沒有明確的時間表。修改能源強度的定義被當作是朝著這個方向邁出的一步。
將「化石能源強度」目標作為中期措施或許可以在能源消耗與控排之間找到最佳平衡。與碳強度目標一樣,它能為控制能源消耗總量和增加非化石能源使用創造激勵。差別在於,有別於二氧化碳排放控制,控制化石燃料使用總量無法鼓勵各方放棄煤炭、改用石油和天然氣。這樣的轉型確實可以減少二氧化碳,但卻與中國的能源安全政策相反。
因此,從能源強度目標轉向「化石能源強度」目標可以被視為是一種進步,只不過政府利用這一轉變悄悄調低了其整體減排雄心。為了不改變雄心,能源強度目標應更新為顯著高於目前的2020到2025年降低13.5%的目標。
在保持數字目標不變的情況下調整定義能源強度,就好比一個田徑運動員參加跳遠比賽時先表示自己要跳出六米,但後來卻改為參加三級跳遠項目一樣。三級跳遠或許真的是一個更適合他參加的比賽項目,但他應該更新自己的目標,以反映同樣的雄心。
能否超額完成2024年目標?
要實現2025年的碳強度目標,中國需要大幅超額完成2024年的「化石能源強度」目標。
這一點中國似乎完全可以做到。 2023年,中國新增清潔能源首次達到完全滿足電力需求平均成長的規模。由於中國化石燃料使用的淨成長主要都來自電力產業,減少電力產業的排放就能減少總排放。
這意味著如果清潔能源投資繼續以2023年的速度成長,而能源需求成長回歸疫情之前的平均水平,那麼化石燃料消耗量就會保持平穩或下降。
能源消費成長率似乎有可能放緩,因為疫情期間出口驅動的經濟成長以及疫情結束後國內能源使用反彈等因素已經不再發揮作用。
如果GDP成長達到5%的目標,且二氧化碳排放小幅下降,化石燃料強度和碳強度都將達到每年5%的下降。這足以彌補2025年碳強度目標的大部分缺口,使中國更有望在2026年到2030年的下一個五年計畫期間實現碳達峰以及煤炭消費的減少。
可是,既然如此,政府為什麼不調高目標呢?一個可能的原因是,制定適度的化石燃料消費控制目標反映了政府對提振經濟成長措施的普遍關注——包括投資清潔能源生產和應用。正如政府工作報告所說,這麼做同時也避免了「收縮性抑制性措施」的出台。
重新定義的能源強度目標也可以被視為一種管理認知的方式,畢竟它比原先的碳強度和能源強度目標更容易實現。中國可以將重心放在重新定義後的能源強度目標上,以確保至少能實現一個強度下降目標。
文章來源:FT中文網