特朗普为何滥用“国家紧急状态”？

1月29日，美国总统特朗普签署行政令，宣布美国进入国家紧急状态，矛头直指古巴，威胁要对任何向古巴供应石油的国家加征关税。这已经是他重返白宫以来第11次宣布国家紧急状态。

“国家紧急状态”究竟是什么？为何特朗普如此频繁地动用这项权力？它又带来了哪些深远影响？

总统的“权力密码”：国家紧急状态

根据美国法律，“国家紧急状态”并非一种口号，而是一种特殊的法律状态。一旦启动，总统将获得临时授权，可以调动联邦政府资源，采取正常情况下被禁止的措施来应对突发威胁。

这项权力的主要法律依据是1976年颁布的《国家紧急状态法》。这部法律本身不赋予总统任何新权力，但它像一个“总开关”，一旦打开，就会激活国会早已写入法条的上百项“休眠权力”，涵盖从经济制裁到军事动员的各种危机应对权限。

国家紧急状态一旦宣布，将持续有效，直到被正式终止。总统可以随时单方面发布公告结束紧急状态。但更常见的情况是，紧急状态会在一年后自动失效，除非总统发布年度公告将其延长。此外，国会也有权终止紧急状态，但这需要参众两院均以三分之二的压倒性多数通过决议，门槛极高。

绕开国会：紧急状态的“妙用”

统计显示，特朗普自去年1月重返白宫以来，已11次宣布国家紧急状态。加上第一个任期内的11次，他已成为《国家紧急状态法》颁布后动用该权力次数最多的美国总统，超过了在其8年任期内共发布17次的克林顿。

特朗普偏爱这张牌，主要出于两大考量。

首先，也是最关键的一点，是绕过国会。总统只需一纸行政令，无需国会批准，就能动用他认为最快捷、最有力的政策工具。例如，在外交领域，国家紧急状态可以启动《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。该法案授权总统，在认定存在“源自美国境外，对美国国家安全、外交政策或经济构成异常且特殊威胁”时，对个人和实体实施经济制裁。

特朗普对古巴、伊朗、委内瑞拉等国以及国际刑事法院的制裁，包括对贸易伙伴征收所谓“对等关税”，都是在宣布国家紧急状态后，援引该法案实施的。

其次，国家紧急状态已被特朗普用作一种常规外交施压手段。通过宣布紧急状态，可以将任何外交问题升级为“国家安全威胁”，从而为制裁、关税、冻结资产等强硬措施披上法律与道义的外衣。与通过冗长的法律或条约相比，紧急状态下的措施可以随时调整、扩大或收紧，也可以反复延期，这让总统在外交博弈中始终掌握主动权，既能极限施压，也能随时用“解除紧急状态”作为谈判筹码。

“权力魔杖”的代价与争议

多年来，美国通过国家紧急状态和《国际紧急经济权力法》，对伊朗、古巴、委内瑞拉乃至邻国加拿大和墨西哥等多个国家实施制裁，理由涵盖了防止大规模杀伤性武器扩散、应对敌对政府、恐怖主义、跨国犯罪和网络攻击等。总统只需签署一道行政令，就能冻结目标在美国的所有资产，并禁止任何美国境内的人与其进行金融交易。

然而，特朗普频繁动用紧急状态来扩大权力的做法，已经在美国国内引发了广泛的担忧和批评。

其一，是对总统滥用权力的担忧。

《国际紧急经济权力法》的立法初衷是希望总统仅在特殊情况下谨慎使用，但现实是，总统可以轻易地为各种事务宣布国家紧急状态。

加州大学伯克利分校法学院助理教授埃莱娜·恰奇科在接受采访时指出：“总统们正越来越依赖紧急权力，去处理一些传统意义上并不构成紧急情况的事情。”美国智库布伦南司法研究中心也发文批评称，“紧急权力并非旨在赋予总统绕过国会、独断专行的权力”，人为制造紧急状态来推进经济和外交目标，本身就是一种滥用。

其二，是其合法性备受挑战。

去年4月，特朗普宣布对全球贸易伙伴征收“对等关税”后，加利福尼亚州州长纽森直斥其动用《国际紧急经济权力法》制定关税政策是“非法且史无前例的”，并宣布起诉特朗普政府。

此后，美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院先后裁定特朗普政府的一揽子关税政策违法。目前，特朗普政府已上诉至联邦最高法院，此案正等待最终裁决。