美国制造业回流：效果和展望

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经济

摘要:

2008年国际金融危机后，奥巴马、特朗普和拜登政府相继出台各类政策，谋求制造业回流美国。特朗普在2024年竞选总统时，再次提到推动制造业回流是其重要的施政目标。随着特朗普2.0时代正式开启，美国未来的制造业回流政策也愈发受到公众关注。

美国为什么要大力推动制造业回流？为此采用了哪些政策工具？制造业回流总体效果如何，其中哪些产业较好，哪些产业较差？特朗普2.0时代，美国制造业回流政策将发生什么变化，中国又应如何应对？本文主要研究和讨论以上问题。

一、美国推动制造业回流的动因和政策工具

推动制造业回流已成为美国两党为数不多的共识，其动因主要包括减少贸易逆差、增加制造业就业岗位、缩小贫富差距、提升供应链韧性与安全水平等。

由于贸易逆差不断扩大等问题短期内无法改变，因此美国制造业回流政策具有长期性，难以因执政党更迭而变化。

美国吸引制造业回流采取了对内吸引性政策和对外限制性政策。

对内吸引性政策包括通过减税、财政补贴等激励和优惠手段，吸引人才、资金等参与产业投资或创新活动，主要面向需鼓励发展的高技术产业。

对外限制性政策包括通过加征关税、限制采购等，提高贸易成本从而引导企业在本土投资，该政策适用范围广泛，涵盖大部分进口产业。

二、美国制造业回流政策的成效与不足

制造业回流政策在就业、投资和增加值方面取得一定成效

一是美国制造业就业人数实现了显著的“V”形反转，从总体下降转为上升，2023年较2010年增加136万人，而同期英国、日本分别减少21万、5万人。

二是美国制造业固定资产投资显著增加，2023年（7434亿美元）较2010年（3650亿美元）增长了一倍多。

三是美国制造业增加值大幅增长，2023年美国制造业增加值较2010年增长了59%，而德、英、法分别增长24%、19%和9%。

但也存在一些不足和问题

一是投资进度滞后，部分投资出现项目延期和暂停的问题。据英国《金融时报》2024年8月的报道，在《通胀削减法案》和《芯片法案》2022年实施一年内公布的约2279亿美元投资项目中，累计有近40%、价值达840亿美元的制造业投资项目已延期或暂停。

二是贸易逆差仍在扩大，从2010年的0.65万亿美元扩大到2023年的1.06万亿美元。

三是制造业增加值占GDP的比重还在下降，从2010年的11.9%降至2023年的10.2%。

三、企业回流的驱动因素和制约因素

驱动企业回流的因素主要有：

一是美国加征关税提高了进口产品成本，导致美国生产的成本与进口产品价格差距缩小，如光伏、家具产业。

二是美国联邦政府和州政府对回流制造业进行大量补贴和政府采购，降低了商品在美国生产的综合成本，如初级金属产品产业。

三是自动化和人工智能技术降低了制造业对劳动力的依赖，如机械产业。

四是新冠疫情和地缘政治影响下，企业更多考虑降低供应链风险和靠近市场，如半导体产业。

但美国制造业回流依然面临一些制约因素：

一是劳动力成本较高。长期来看，自动化技术的应用可以降低对劳动力的依赖，但自动化设备的研发、维护和升级需要更多高技能劳动力。

二是产业配套和技术工人不能完全匹配需求。长期来看随着制造业逐渐回流这一问题会有所改善，但短期内要实现供应链和技术人员的本土化需要额外的投资和技术人员培训。

三是环保成本较高。长期来看未来降低环保要求的可能性较低，为满足环保要求而采用新技术和新材料需要高投入。

四、细分产业回流情况

本文讨论的美国制造业回流，主要涵义为制造业的生产活动迁回美国本土，其形式既包括美国企业将在美国之外投资或外包的环节转移回美国（狭义的回流，也称在岸外包），也包括美国企业将未来要在他国的投资转为在美国投资、以及他国企业增加在美国的投资和扩大在美国的生产（即FDI）。

不同回流效果的产业

在中高端产业中，机械、初级金属产品、家具及相关产品、纺织服装、塑料和橡胶产品等产业回流效果较好，这几个产业的回流企业在2010-2023年累计新增岗位数分别达17.1万、9.2万、9.0万、6.4万、5.7万，共47.4万。经测算，美国对中国等国家加征关税，对家具、玩具、纺织服装等劳动密集型商品以及机械设备等商品影响较大。另外，美国根据《国防生产法》《基建法案》《通胀削减法案》等，为机械和初级金属产品产业提供了财政补贴、税收优惠和政府采购等支持举措，如《基建法案》总支出1.2万亿美元，该法案的资金用于道路、桥梁、铁路、宽带、电力设施等基础设施领域投资，从而拉动了机械行业的设备需求。

在其他中低端产业中，金属制品、非金属矿物产品、能源石油和煤炭产品、木材和纸制品、食品和饮料回流效果不明显。成本和供应链这两个因素对金属制品和非金属矿物产品产业的布局非常重要，美国这两个产业的企业在过去几十年内大量外迁，形成了稳定的海外供应链；制造业回流政策难以弥补美国企业在成本和供应链上的劣势，企业回流意愿较低。能源石油和煤炭产品、木材和纸制品、食品饮料等产业的生产布局主要受资源、市场等因素影响，受回流政策影响也较小，且过去只有部分产业转移到他国，因此回流效果不明显。

在高端产业中，运输设备、计算机和电子产品、电气设备电器和组件、医疗设备和用品、化学药品等回流效果都较好，这几个产业的回流企业在2010-2023年累计新增岗位数分别达42.6万、35.5万、31.8万、15.7万和10.8万，共136.4万。由于地缘政治对供应链的干扰，同时由于美国高技术人才众多、前沿技术发达、应用市场广阔等因素，他国企业增加对美国的投资；美国企业出于补贴等因素也将原本对外的投资转回本土，如特斯拉将在德国的动力电池投资计划改为在美国生产。

美国制造业产业回流有两大特征

一是回流产业广泛，既有高技术产业，也有传统产业，且传统产业占较大比例。据非营利组织回流倡议（Reshoring Initative），2010年到2021年回流美国的所有制造业企业中，中低技术和低技术产业的企业共占回流企业总数的49%。

二是回流产业新增的就业岗位以高技术为主。据Reshoring Initative，2023年回流制造业企业带来的新增就业中，高技术和中高技术企业的就业岗位占比达87%。这主要因为高技术制造业投资和生产规模更大，新增就业岗位更多；而低技术产业由于自动化技术的采用，新增就业岗位较少。

五、回流主要来源地及目的地

回流美国的制造业主要来自中国、日本、德国和韩国，这四国分别占2010-2023年间回流企业数量的24.6%、12.2%、12.8%、6.0%，占回流新增岗位数量的19.7%、14.6%、12.7%、10.5%。除补贴等共同要素外，来自中国的制造业回流受关税、制裁影响大，而来自日、韩、德的制造业回流更多是因为美国的市场规模大和技术实力强，德国等还受到了俄乌冲突等地缘因素的影响。

中国是美国制造业回流的第一来源国，据Reshoring Initative，2010-2023年间从中国回流美国的企业共1425家、回流的就业岗位共21万个；来自中国的回流企业主要分布在计算机及电子产品、电气设备电器和组件、运输设备、纺织服装、化学品等产业中。

回流美国的制造业主要落地在美国中西部和南部，这些地区劳动力、能源等成本以及税负相对较低，部分地区具备较好的产业基础也吸引了特定制造业如纺织服装业的回流。如2013年浙江棉纺企业科尔选择在美国南卡罗来纳州投资建厂，因为南卡罗来纳州的兰卡斯特县曾是美国纺织业重镇，具有良好的纺织业基础。

六、特朗普2.0政府制造业回流政策展望及中国应如何应对

展望未来，特朗普政府在政策工具上或仍以关税和补贴为主，在产业方向上可能加大对人工智能和自动化的支持力度。

在政策工具上，过去的关税政策在促使纺织服装、家具等产业回流方面发挥了一定作用，美国未来或继续提高关税和扩大关税适用范围；补贴政策也将持续，但补贴方向可能调整，清洁能源和新能源汽车的补贴可能取消，半导体产业的补贴将持续甚至加码。在产业方向上，美国将在科技领域，尤其是在人工智能、自动化等方面加大支持力度。

对中国而言，面对美国的关税、产业补贴政策对全球制造业格局的冲击，要高度重视美国制造业回流政策的长期性，制定针对美国制造业回流政策的长期策略，可从供给和需求两大方面进行应对：

一是加快建设现代化产业体系，支持产业链国内有序转移，推动区域协调发展；同时大力发展先进制造业和新质生产力，尤其是支持人工智能发展。二是积极扩大内需、拉动消费，加快建设全国统一大市场，打破地方保护和市场分割；同时财政发力，提高居民收入和增强收入预期。

风险提示：美国对华政策超预期、国际经济政治局势变化超预期。

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