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¿La política industrial europea ante una encrucijada? Evidencias de una encuesta de expertos
Resumen:
Un modesto experimento muestra que una audiencia especializada en políticas de Bruselas está en general de acuerdo con el informe de Mario Draghi sobre la competitividad de la UE.
Parece existir un consenso político generalizado sobre el objetivo primordial de la Unión Europea de lograr una economía europea competitiva y verde. Sin embargo, la pregunta de cómo lograrlo es difícil de responder. Dos ex primeros ministros italianos han presentado paquetes de políticas integrales que reflejan muchas de las compensaciones necesarias para alcanzar el objetivo en informes encargados para orientar el próximo ciclo de formulación de políticas de la UE (2024-2029; Draghi, 2024; Letta, 2024). Pero ¿sus prescripciones coinciden con las preferencias y opiniones de otros expertos?
Realizamos un modesto experimento en este sentido, aprovechando una reunión anual de expertos en política y economía de la UE (las Reuniones Anuales Bruegel (BAM) en Bruselas) para captar mediante una encuesta una pequeña instantánea de las opiniones de los expertos sobre las disyuntivas relacionadas con la política industrial y climática de la UE. El objetivo era arrojar algo de luz sobre el estado de ánimo político en Bruselas, especialmente en el contexto de los informes de Mario Draghi (2024) y Enrico Letta (2024), que probablemente influyan en la agenda de formulación de políticas de la UE para los próximos cinco años.
Configuración y resultados del experimento
En la BAM 2024, les pedimos a los asistentes que evaluaran dos paquetes de políticas diferentes que combinan diferentes compensaciones en campos de políticas específicos. Planteamos dos experimentos que abarcaban, primero, la política industrial y, segundo, la política climática y energética.
El experimento de la política industrial
En este experimento, el paquete de políticas implicó tres compensaciones diferentes relevantes para la política a nivel de la UE:
Ya sea para mantener la disciplina fiscal o para brindar apoyo financiero a industrias estratégicas;
¿Se debe centrar la atención en garantizar la competencia en el mercado mediante políticas de competencia y fusiones o en estimular la creación de grandes «campeones europeos»?
Ya sea (i) mantener la integración comercial global o (ii) construir y proteger la industria nacional o (iii) adoptar una política dirigida a mantener la apertura comercial favoreciendo al mismo tiempo a los países políticamente alineados ("friendshoring").
Los paquetes de políticas que se presentaron a los encuestados incluían una de las opciones de cada disyuntiva. De las doce combinaciones posibles (2x2x3), se pueden identificar dos combinaciones de políticas altamente consistentes. La primera es un plan económico digirista, que incluye la provisión de apoyo financiero para las industrias, priorizando la creación de campeones europeos y el proteccionismo para apoyar el desarrollo industrial interno. El segundo era un paquete "frugal" y liberal de mercado, que priorizaba la disciplina fiscal, la competencia de mercado y la apertura del mercado global. A través de la repetición del experimento y la asignación aleatoria de paquetes de políticas a los encuestados, podemos inferir preferencias por disyuntivas individuales y por paquetes de políticas generales. La Figura 1 muestra los resultados.
Los encuestados tenían un 20% menos de probabilidades de favorecer la disciplina fiscal frente a la inversión en industrias estratégicas, mientras que el apoyo a la competencia en el mercado era en promedio un 11% mayor que el apoyo a la defensa de los campeones europeos. Ambos efectos fueron estadísticamente significativos a un nivel del 5%, lo que indica una clara preferencia. En cuanto a las cadenas de suministro para las industrias estratégicas, los encuestados estaban relativamente divididos: favorecían marginalmente (pero no estadísticamente significativamente) la "relocalización" frente a la creación de industrias nacionales o la integración en los mercados globales.
La figura 2 muestra que el paquete de políticas que recibió mayor apoyo fue un híbrido que se apartaba tanto de las posiciones puramente dirigistas como de las puramente frugales, pero que mezclaba características de ambas: la voluntad de gastar para apoyar a la industria estratégica, la opinión de que mantener la competencia es más importante que crear campeones europeos y la creencia de que la relocalización de empresas es preferible a la integración plena del mercado global y al proteccionismo. El paquete menos preferido también constituía una especie de compromiso a la baja, que mezclaba características de políticas que carecían de un apoyo generalizado entre los encuestados.
Letta (2024) y Draghi (2024) reconocen estas disyuntivas. Reconocen el limitado espacio fiscal a nivel de los Estados miembros de la UE y abogan por una expansión de la financiación a nivel de la UE. Draghi aboga por una mayor inversión pública –que, según afirma, “tendrá cierto impacto en las finanzas públicas”–, lo que refleja las opiniones de los encuestados.
En materia de competencia, las opiniones de los encuestados también reflejan las recomendaciones de Draghi, quien sugirió simplificar las fusiones para ampliar el tamaño de las empresas europeas y también que dichas fusiones deben mejorar la innovación y mantener la competencia en el mercado. Letta (2024) también destacó la necesidad de un modelo económico de la UE que fomente a los grandes campeones europeos y, al mismo tiempo, mantenga la competencia entre un mayor número de empresas más pequeñas.
En cuanto a las cadenas de suministro, Draghi abogó por el fortalecimiento de la oferta interna y la diversificación de las cadenas de suministro internacionales (lo que se refleja en el llamado de Letta a “fomentar las asociaciones estratégicas”). El paquete de políticas que recibió el mayor apoyo de los encuestados se acerca a la línea adoptada tanto por Letta (2024) como por Draghi (2024). Las próximas iniciativas de la UE, en particular el acuerdo industrial limpio prometido por la nueva Comisión Europea, mostrarán cuántas de estas recomendaciones se adoptarán.
El experimento de la política climática y energética
En este experimento se presentó un paquete de políticas que constaba de cuatro compensaciones:
¿Si el objetivo general del futuro presupuesto de la UE (el Marco Financiero Plurianual, MFP) debería ser la descarbonización o la competitividad?
Si la distribución a largo plazo de los costos de la transición energética debe ser soportada por los hogares o las empresas;
Si mantener la disciplina fiscal o priorizar los gastos relacionados con la transición energética;
Si es necesaria o no una regulación adicional, por ejemplo introduciendo condiciones verdes en la contratación pública.
El experimento de transición energética y climática permitió, por tanto, 16 combinaciones (4x4), dos de las cuales son posturas políticas "puras" y totalmente coherentes. La primera postura política pura es una postura totalmente "orientada al clima", que combina un MFP centrado en la descarbonización, la financiación de la transición por parte de las empresas, que debería prevalecer sobre las preocupaciones sobre el espacio fiscal, y medidas regulatorias adicionales. En el lado opuesto del espectro, existe un enfoque "frugal" y orientado al mercado, que considera la competitividad como el foco del próximo MFP, asigna los costos de la transición verde a los hogares para evitar sobrecargar a las empresas, prioriza la disciplina fiscal y prefiere que no haya carga regulatoria adicional (Figuras 3 y 4).
En cuanto al enfoque del MFP, la competitividad y la descarbonización recibieron calificaciones similares. Esto podría implicar dos cosas: primero, las opiniones de los expertos son mixtas, con una división equitativa entre la descarbonización y la competitividad para un conjunto dado de otros atributos. O podría implicar que los encuestados son indiferentes al tema y eligen la opción al azar, posiblemente porque no reconocen que existe una disyuntiva en primer lugar.
En el caso de la segunda opción (gráfico 3), parece haber una preferencia por proteger a los hogares frente a las empresas del costo de la transición energética, aunque el resultado es solo marginalmente significativo desde el punto de vista estadístico. La tercera opción es si se debe priorizar la disciplina fiscal o la transición energética. El resultado es similar al experimento en política industrial, donde la disciplina fiscal es un 18% menos favorecida que la inversión en la transición energética. Con respecto a la última opción, una regulación más estricta es menos favorecida cuando se examina la política de forma aislada.
El paquete de políticas más popular entre nuestros encuestados fue un paquete "orientado al clima", en el que la descarbonización tiene prioridad sobre la competitividad de las empresas y la disciplina fiscal, mientras que también se incluye una regulación adicional y los costos son asumidos por las empresas en lugar de los hogares. En consonancia con esto, el paquete menos apoyado es el paquete "frugal", que tiene las prioridades opuestas. Aunque los encuestados preferían una menor regulación de forma aislada, estaban más abiertos a la regulación en combinación con otras políticas que apoyan la descarbonización.
Estas preferencias parecen ser en líneas generales coherentes con las de Draghi (2024), quien señaló que la descarbonización puede mejorar la competitividad al reducir los costos de la energía a mediano y largo plazo. Por lo tanto, es posible que no se perciba una disyuntiva entre una u otra. En cuanto a la distribución de los costos, Draghi parece abogar por una distribución compartida de los costos entre todos los consumidores, incluso potencialmente trasladando los costos a las empresas con un uso intensivo de la energía, una opinión que no comparten nuestros encuestados, lo que refleja algunas de las críticas que ha recibido el informe de Draghi. La preferencia por reglas adicionales (o al menos un cambio de) en materia de contratación pública se refleja nuevamente tanto en Letta (2024) como en Draghi (2024), y en nuestro paquete más favorecido.
Limitaciones y conclusiones
En primer lugar, el número de encuestados fue relativamente bajo, por lo que nuestros resultados no son muy precisos.
En segundo lugar, es posible que nuestra muestra no fuera totalmente representativa de la asistencia a la BAM. La invitación a la encuesta se incluyó en el correo electrónico de agradecimiento posterior a la BAM, por lo que solo participaron en la encuesta los asistentes especialmente atentos que leyeron el correo electrónico. Además, los asistentes a la BAM son, por supuesto, un grupo selecto, con una inclinación hacia la profesión económica, el mundo académico y las instituciones europeas, y no son totalmente representativos de la población general de expertos en políticas con un interés profesional en la política industrial y climática. Si bien el experimento sigue siendo válido internamente, su validez externa es limitada.
En tercer lugar, nos centramos en experimentos relativamente simples con pocas opciones y combinaciones, aunque todavía abordaban cuestiones complejas, lo que podría haber dificultado la comprensión general por parte de los encuestados.
No obstante, los resultados ofrecen una visión general de las tendencias de preferencia de un determinado público de expertos vinculados a Bruselas. Encontramos resultados estadísticamente significativos e intuitivos para ambos experimentos y que muchas recomendaciones de Letta (2024) y Draghi (2024) dan en el clavo al expresar gran parte del ánimo político general de la UE: ambición en materia de políticas climáticas, mientras que se opta por compromisos en materia de política industrial, lo que refleja la falta de coherencia y claridad en el tema.
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