Reglas fiscales de la Unión Europea: ya es hora de reformarlas

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Resumen:

El marco fiscal corre el riesgo de desmoronarse ante el aumento de las tensiones geopolíticas desde la invasión rusa de Ucrania. Para evitar su progresiva erosión, la Comisión Europea y los países de la UE deberían considerar una «reforma de la reforma» específica para realinearla con su objetivo original: garantizar la sostenibilidad de la deuda pública mediante una metodología basada en el riesgo, con un papel limitado para objetivos numéricos rígidos.

Reglas fiscales de la Unión Europea: ya es hora de reformarlas

El marco fiscal de la Unión Europea —un conjunto de normas destinadas a garantizar que los países mantengan sus deudas manejables— se reformó por última vez en abril de 2024 1 . La reforma siguió a un período sin precedentes de suspensión de facto de las normas fiscales a partir de 2020, cuando se otorgó a los países un margen de maniobra fiscal prácticamente ilimitado para responder a la pandemia de coronavirus y, posteriormente, a la crisis energética desencadenada por la guerra en Ucrania.

Ahora, a poco más de un año de la reforma, el marco fiscal corre el riesgo de desmoronarse ante el aumento de las tensiones geopolíticas desde la invasión rusa de Ucrania. Para evitar una erosión progresiva del marco, la Comisión Europea y los países de la UE deberían considerar una «reforma de la reforma» específica para realinearla con su objetivo original: garantizar la sostenibilidad de la deuda pública mediante una metodología basada en el riesgo, con un papel limitado para los objetivos numéricos rígidos.

Los riesgos para la reforma de abril de 2024 han surgido en particular por dos razones:

En primer lugar, se ha permitido la activación de la «cláusula de escape nacional» del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC, término colectivo para la legislación marco fiscal de la UE) 2 . La activación de esta cláusula, que flexibiliza temporalmente las normas fiscales, permite a los países incurrir en un gasto deficitario adicional relacionado con la defensa (Comisión Europea, 2025). Los países ya presentaron planes en otoño de 2024 que mostraban cómo mantendrían su gasto en territorio sostenible durante cuatro o siete años; la cláusula de escape nacional les permite gastar hasta un 1,5 % más del PIB durante un máximo de cuatro años.

Sin embargo, la activación de una cláusula de escape casi tan pronto como las nuevas reglas fiscales comiencen a aplicarse plantea la comprensible preocupación de que las reglas podrían no aplicarse en absoluto en los próximos años. En particular, hay razones para esperar que no se inicien nuevos procedimientos de déficit excesivo (PDE, un procedimiento correctivo supervisado por la Comisión Europea para los países que gastan más allá de los límites acordados) 3 o que los procedimientos existentes 4 se intensifiquen (Pench, 2024, 2025). Sorprendentemente, algunos de los países con las mayores deudas, que son los principales beneficiarios previstos de la cláusula de escape, hasta ahora se han negado a aprovecharla, en particular Francia, Italia y España. Esto presumiblemente refleja el riesgo percibido de caer en una "trampa de deuda" desencadenada por las reacciones del mercado, independientemente de si las reglas permiten préstamos adicionales temporales para el rearme.

El segundo factor de riesgo para la reforma de las normas fiscales de la UE es que Alemania, en marzo de 2025, acordó a un ritmo récord una reforma de su norma fiscal constitucional de «freno de deuda», para eliminar permanentemente las restricciones al endeudamiento para el gasto de defensa (por encima del 1 % del PIB) y permitir un fondo extrapresupuestario extraordinario de 500 000 millones de euros para inversión adicional en infraestructuras. La nueva postura fiscal alemana ha sido ampliamente acogida por impulsar la economía y abordar prioridades de gasto desatendidas, tanto a nivel nacional como europeo 5 , sin arriesgarse a reacciones adversas del mercado.

Aunque la medida alemana se debió exclusivamente a consideraciones internas, la Comisión también puede presentarla como una especie de reivindicación de la cláusula de escape nacional (Alemania tiene una deuda ligeramente superior al máximo del 60 % del PIB exigido por el PEC). Sin embargo, bajo supuestos plausibles, la implementación de la nueva regla fiscal alemana seguiría contradiciendo las normas fiscales de la UE, lo que, dado el peso de Alemania, podría repercutir en todo el marco. En particular, un gasto deficitario adicional en defensa resultaría problemático una vez transcurrido el plazo establecido para la cláusula de escape nacional. Incluso a corto plazo, las normas fiscales de la UE, que no permiten exenciones para el gasto en programas de inversión, podrían obstaculizar el despliegue del fondo de infraestructura alemán (Steinbach y Zettelmeyer, 2025).

Acordar la reforma de abril de 2024 del marco fiscal de la UE fue difícil y es comprensible que la Comisión desee desestimar las preocupaciones sobre el futuro del marco planteadas por estos acontecimientos 6 . En particular, puede verse tentada a adaptarse a la nueva postura alemana en materia de política fiscal; en otras palabras, encubrir posibles violaciones de las normas fiscales de la UE. Es poco probable que permitir que Alemania eluda las normas de la UE para lograr objetivos nacionales levante fuertes objeciones en el resto de la UE, dado que una postura fiscal alemana expansiva ayudaría a impulsar el crecimiento en todo el continente. Sin embargo, esto agravaría las dudas sobre el funcionamiento del nuevo marco fiscal planteadas por la activación temprana de la cláusula de escape nacional. En particular, reavivaría las antiguas preocupaciones sobre la "igualdad de trato", teniendo en cuenta que Alemania reformó sus normas fiscales sin consultar a la UE.

Volviendo para hacerlo mejor

En lugar de contemplar un debilitamiento prematuro del nuevo marco fiscal de la UE, la Comisión podría responder proactivamente proponiendo una reforma drástica de la reforma. Incluso podría acercar el marco al diseño original de la Comisión (Comisión Europea, 2022a), que fue parcialmente revocado en el proceso legislativo debido a la preocupación de que no se alcanzara el consenso necesario para su adopción. Esta preocupación reflejaba la tradicional obsesión alemana por los estrictos objetivos numéricos de déficit y deuda. La propia reforma fiscal alemana ofrece, por lo tanto, una oportunidad inesperada para reorientar la reforma del marco fiscal de la UE hacia su objetivo original, permitiendo en el proceso el uso del margen fiscal cuando esté disponible y la eliminación de normas sin justificación económica.

El objetivo original de la reforma de la UE puede describirse como la reducción del riesgo de las deudas nacionales, es decir, la eliminación definitiva de las situaciones en las que la deuda pública de un país supone un alto riesgo para la sostenibilidad. En lugar de exigir que la deuda alcance un objetivo en un plazo determinado o que se reduzca en una cantidad determinada, la Comisión ya había puesto en práctica el concepto de sostenibilidad mediante el desarrollo de una metodología específica para evaluar el riesgo de sostenibilidad a medio plazo (Comisión Europea, 2023). Esta combina los niveles de deuda proyectados de los países con sus trayectorias proyectadas, debidamente sometidas a pruebas de estrés, para llegar a una conclusión general sobre si la deuda presenta un alto riesgo para la sostenibilidad.

Con cierta aproximación, los criterios pueden describirse de la siguiente manera: para los países cuya deuda se proyecta que se mantendrá en niveles muy altos (superiores al 90 % del PIB), la trayectoria proyectada de la deuda debería estar disminuyendo continuamente, con una alta probabilidad de que no aumente. Para los países cuya deuda se proyecta que se mantendrá entre el 60 % y el 90 % del PIB, la trayectoria de la deuda puede aumentar temporalmente, siempre que exista una alta probabilidad de que la deuda tenga una tendencia a la baja antes del final del período de proyección. Por otro lado, los países cuya deuda se proyecta que se mantendrá por debajo del 60 % del PIB no se consideran de alto riesgo para la sostenibilidad.

La metodología de evaluación del riesgo de sostenibilidad de la Comisión sigue constituyendo la base principal de las nuevas normas fiscales de la UE, en concreto el requisito de que los planes de ajuste a medio plazo de los países demuestren que la deuda sigue una trayectoria "plausiblemente descendente" o se mantendrá "en niveles prudentes" (Pench, 2023). Sin embargo, la traducción de la metodología a requisitos legales acentuó las rigideces existentes y desaprovechó oportunidades de aclaración. En particular, la reforma de abril de 2024 heredó un enfoque engorroso para realizar pruebas de resistencia a la trayectoria de la deuda de referencia; eliminó de hecho cualquier diferencia entre los países con deudas proyectadas a mantenerse por encima del 90 % del PIB y aquellos en el rango del 60 % al 90 %; y no tuvo en cuenta la posibilidad de que la trayectoria de la deuda se viera afectada temporalmente por programas de gasto con plazos limitados, por ejemplo, en infraestructura.

La reforma también introdujo requisitos numéricos de deuda y déficit no relacionados: la llamada «salvaguardia de sostenibilidad de la deuda» y la «salvaguardia de resiliencia del déficit». Esta última, que exige que los países alcancen eventualmente un nivel de déficit establecido arbitrariamente, resulta en un endurecimiento poco realista del requisito de ajuste para los países con deudas muy elevadas. La primera, que exige un ritmo mínimo de reducción de la deuda ya durante el período de ajuste, mientras la deuda supere el 60% del PIB, resulta paradójicamente potencialmente penalizante no para los países con deudas muy elevadas, sino para aquellos en el rango medio.

Reforma 'quirúrgica'

Sería relativamente fácil realizar una revisión específica de la reforma para abordar las debilidades críticas.

En primer lugar, deberían revisarse los requisitos basados en el riesgo para que sean menos rígidos para los países que se proyecta que se mantendrán en el rango medio de deuda (60-90% del PIB). Para dichos países, el requisito podría ser que la estabilización de la deuda se produzca con alta probabilidad antes del final del horizonte de evaluación de la sostenibilidad (es decir, el período que incluye el plan de ajuste a mediano plazo de cuatro a siete años y la posterior proyección de "política inalterada" a diez años) 7 . A su vez, la definición de "política inalterada" debería ajustarse para permitir programas de gasto autorreversibles, como el fondo alemán de infraestructura, con las salvaguardias oportunas contra su extensión.

En segundo lugar, la salvaguardia de sostenibilidad de la deuda y la salvaguardia de resiliencia del déficit deberían eliminarse para restablecer el enfoque subyacente de la reforma, centrado en el riesgo de sostenibilidad. La eliminación de las salvaguardias numéricas sería necesaria para permitir aumentos limitados en los ratios de deuda de los países de rango medio y evitar una penalización desproporcionada de los países con niveles de deuda muy elevados.

Esta solución sería preferible a simplemente elevar el umbral de deuda establecido en el Tratado del 60 % del PIB al 90 % (como sugieren, por ejemplo, Steinbach y Zettelmeyer, 2025). Además del valor simbólico del umbral del 60 %, sustituirlo simplemente por el 90 % tras el anuncio alemán de sus planes de aumentar su deuda podría dar la impresión de que se está modificando el objetivo para complacer al actor dominante de la UE.

Impacto en Alemania

Es cierto que una reforma tan drástica no permitiría a Alemania aprovechar al máximo el margen de aumento de la deuda que implican sus nuevas normas internas (según las estimaciones de Zettelmeyer, 2025). Alemania seguiría estabilizándola por debajo del 90 % del PIB y, eventualmente, reduciéndola aún más, hasta el 60 % (salvo nuevos programas de gasto). Sin embargo, esto confirmaría la lógica de la nueva reforma propuesta, que no se limita a adaptarse a las cambiantes prioridades alemanas. También reforzaría el mensaje de que endeudarse para financiar un aumento del gasto, como el de defensa, que se espera sea permanente, si bien políticamente conveniente, no es una política económicamente deseable.

La reticencia de los países más endeudados a beneficiarse de la cláusula de escape nacional sugiere que estos países no deberían ser reacios a una mayor diferenciación dentro del grupo de países con deudas superiores al 60% del PIB. En cuanto a la eliminación de ambas salvaguardias, su aparente desestimación en la aplicación de la cláusula de escape nacional por parte de la Comisión sugiere que ya se reconocen implícitamente como una fuente de complejidad innecesaria y perjudicial.

La reforma quirúrgica podría llevarse a cabo mediante una modificación del Reglamento (UE) 2024/1263 de abril de 2024 (el reglamento tradicionalmente conocido como el «brazo preventivo» del PEC). Esto, a diferencia de la sustitución del umbral de deuda del 60 % del PIB, no requeriría la unanimidad de los países de la UE.

Se deberían especificar más los requisitos basados en el riesgo con referencia a la metodología de la Comisión (bajo el control de un grupo de trabajo ad hoc formado por países de la UE, la Comisión y representantes del Banco Central Europeo), como ya ocurre con las normas actuales.

La metodología debería revisarse para garantizar su plena coherencia con la definición propuesta de los requisitos basados en el riesgo y, en general, para abordar cuestiones críticas que la reforma de abril de 2024 dejó sin abordar. En particular, podrían revisarse las especificaciones para la construcción del «gráfico de abanico», que ilustra el rango de posibles resultados en torno al escenario central de ajuste y sus probabilidades, incluyendo la técnica estadística, el período cubierto y la operacionalización del requisito de estabilización de la deuda con alta probabilidad.

Fuente: bruegel

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