Cómo llenar los vacíos que aún existen en la fijación de precios de las emisiones de las industrias de alto consumo energético de la UE

Económico

Resumen:

Las emisiones gratuitas de carbono para las empresas industriales de la UE se están eliminando gradualmente, pero siguen existiendo inconsistencias.

Una consecuencia de una importante reforma del sistema de comercio de emisiones de la Unión Europea en 2023 es que las industrias de alto consumo energético (IEE) acabarán estando totalmente expuestas a la tarificación del carbono. En teoría, las IIE ya están sujetas a la tarificación del carbono, pero en la práctica han recibido derechos de emisión gratuitos para protegerlas de ese precio y de la competencia extranjera que no está sujeta a la tarificación del carbono (y para evitar la llamada "fuga de carbono"). Los derechos de emisión gratuitos asignados a muchos emplazamientos industriales superaron sistemáticamente las emisiones durante la tercera fase del ETS (2013-2020), lo que creó distorsiones del mercado (De Bruyn et al, 2021).

La reforma del RCDE 2023 colma así una laguna jurídica. Sin embargo, quedan algunas cuestiones por resolver, como el trato a los exportadores de la UE, la cobertura sectorial de la fijación de precios del carbono y la asignación geográfica incorrecta de los subsidios. En este análisis se analizan estos desafíos y se sugieren otras medidas que podrían adoptarse para garantizar una competencia justa entre las IEE dentro de la UE y a nivel mundial.

Emisiones industriales y derechos de emisión gratuitos

Nos centramos en tres sectores de uso intensivo de energía –productos químicos, metales básicos y minerales no metálicos (cerámica, vidrio y cemento)– que emiten alrededor del 70 por ciento de las emisiones industriales cubiertas por el ETS, mientras que representan alrededor del 13 por ciento del PIB manufacturero de la UE (Figura 1; Sgaravatti et al, 2023).

How to Fill the Remaining Gaps in Pricing the Emissions of the EU’s Energy-intensive Industries_1

Entre 2013 y 2023, todas las emisiones del ETS cayeron un 36%, lideradas por una reducción del 44% en el sector energético, mientras que las emisiones industriales disminuyeron solo un 17%. El progreso más lento en la reducción de las emisiones industriales puede atribuirse en parte a los derechos de emisión de carbono gratuitos otorgados a las IIE, un beneficio que el sector energético no recibe (gráfico 2).

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Como las EII han recibido generosas asignaciones de derechos de emisión gratuitos, se ha acumulado un enorme excedente. Algunos derechos de emisión excedentes se vendieron, lo que actuó en la práctica como un subsidio industrial. Por ejemplo, entre 2008 y 2019, el sector del cemento obtuvo hasta 3.000 millones de euros en ganancias adicionales debido a la sobreasignación (de Bruyn et al, 2021). Además, cuando las empresas comenzaron a incorporar el precio del ETS en sus precios, se beneficiaron de ganancias inesperadas gracias a los derechos de emisión gratuitos.

Al no estar sujetas al precio del carbono del ETS, las IIE tenían menos incentivos para descarbonizar su producción, lo que limitó sus inversiones verdes en la última década (2011-2020) a 7.000 millones de euros al año en promedio (Comisión Europea, 2024). Entre 2031 y 2040, la descarbonización de la producción industrial requerirá una inversión estimada en 46.000 millones de euros al año (Comisión Europea, 2024). Más del 60% de esta inversión se concentrará en productos químicos, metales básicos y minerales no metálicos (Cuadro 1).

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La financiación de dichas inversiones podría resultar difícil si continúa la actual restricción de los márgenes de beneficio de las IIE, causada por los elevados precios de la energía en Europa (Bijnens et al, 2024).

Tres lagunas restantes en la fijación de precios del carbono

Competitividad exportadora

La reforma del sistema de comercio de emisiones de 2023 reduce los derechos de emisión gratuitos para algunos de los principales productos de las categorías de metales básicos (acero y aluminio), minerales no metálicos (cemento) y productos químicos (fertilizantes e hidrógeno). La cobertura de los derechos de emisión gratuitos pasará del 90% de sus emisiones en 2028 a cero en 2034. Por otra parte, a partir de 2026, el mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono de la UE (CBAM) aplicará un gravamen sobre las importaciones de estos productos para evitar fugas de carbono.

Sin embargo, los exportadores de la UE seguirán compitiendo en los mercados extranjeros con productos básicos que no están sujetos a los precios del carbono. Por ello, han pedido un sistema de reembolso del precio del carbono a la exportación. El coste anual de este sistema podría alcanzar, en 2034, 4.000 millones de euros en el caso del hierro y el acero y 7.000 millones de euros en general (cuadro 2).

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La Comisión Europea ha descartado las devoluciones a las exportaciones por temor a que socaven los objetivos climáticos de la UE y generen conflictos con importantes socios comerciales. Si bien esta decisión puede estar justificada (Bellora y Fontagné, 2022), no aborda el problema de la fuga de carbono para los exportadores de la UE.

Cobertura sectorial

Otro problema es la cobertura sectorial y el riesgo de fuga de carbono en sentido descendente. Dado que el CBAM cubre solo ciertas categorías de productos, los productores podrían trasladarse fuera de la UE y exportar a la UE productos que se encuentren más abajo en la cadena de valor y que no estén sujetos al CBAM (por ejemplo, maquinaria de acero y aluminio). El riesgo varía mucho según el producto. Por ejemplo, el acero verde aumenta el precio final de los automóviles solo un 2 por ciento (Dantuma et al, 2023), algunos plásticos podrían experimentar aumentos de precio mucho mayores. Calculamos que el precio del tipo de plástico más común, el polietileno, podría aumentar alrededor de un 8 por ciento, por ejemplo.

Asignación geográfica incorrecta de subsidios dentro de la UE

La mayor dependencia de la electricidad para descarbonizar los procesos de producción puede desplazar las inversiones de los actuales centros industriales de la UE a regiones donde la electricidad es más barata debido a la presencia de recursos renovables (como la energía hidroeléctrica, eólica y solar). Las disparidades actuales en los precios de la electricidad (gráfico 3) favorecen a Escandinavia y la península Ibérica frente a Europa central y oriental, donde se concentra la mayor parte de la producción industrial. Como las IIE estarán cada vez más expuestas a la fijación de precios del carbono, los gobiernos podrían participar en carreras de subsidios para retener a las empresas establecidas, distorsionando el mercado único y anulando los beneficios potenciales de la reasignación industrial (es decir, productos más baratos para los consumidores de la UE y empresas más competitivas en el escenario global).

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La mayoría de los subsidios industriales verdes se asignan a nivel nacional y el papel de la UE se limita a evaluar las solicitudes de ayuda estatal.

Posibles respuestas políticas

Si bien no existen soluciones fáciles para los tres desafíos que se detallan más arriba, se podrían mitigar en gran medida mediante: priorizar el apoyo público a los exportadores, promover la fijación de precios del carbono y los acuerdos sectoriales de descarbonización a nivel mundial, mejorar la coherencia de las ayudas estatales y agrupar los subsidios a nivel de la UE. Abordaremos cada uno de estos temas por separado.

Apoyo a los exportadores

Los exportadores tienden a ser más productivos que los no exportadores (Wagner, 2007), por lo que no abordar la fuga de carbono de las exportaciones podría perjudicar aún más la competitividad industrial de la UE. La UE podría priorizar a los exportadores en las licitaciones competitivas y en las subvenciones para los subsidios verdes, compensando así la desventaja que enfrentan a nivel mundial y apoyando al mismo tiempo a las empresas productivas.

Esto podría hacerse mediante licitaciones competitivas abiertas solo a los exportadores, o introduciendo primas de calificación para los exportadores en subastas abiertas. Los subsidios a la descarbonización podrían apuntar tanto a los costos de capital como a los costos operativos. El enfoque seguido por el Banco del Hidrógeno de la UE, que subvenciona solo los costos adicionales necesarios para que el hidrógeno verde sea competitivo (Kneebone y McWilliams, 2024), podría copiarse y adaptarse para apoyar específicamente a los exportadores de EII. Sin embargo, los subsidios a los costos operativos deberían venir con condiciones estrictas y ser limitados en el tiempo, ya que pueden perturbar el ETS, que está diseñado para garantizar que las reducciones de emisiones se produzcan donde los costos son más bajos. Si no se gestionan con cuidado, estos subsidios también podrían suponer una pesada carga para las finanzas públicas.

Además, las lecciones aprendidas en la exitosa racionalización de los procesos de obtención de permisos para proyectos de energía renovable en áreas designadas podrían aplicarse para acelerar la electrificación en los clústeres de EII centrados en las exportaciones. La simplificación de la conexión a la red y la obtención de permisos en estos clústeres reduciría las demoras y apoyaría una descarbonización más rápida.

Persuasión global

Entre los principales países de destino de las exportaciones de CBAM de la UE (casi el 80 por ciento del valor total, Figura 4), varios han introducido o están introduciendo mercados de carbono. El Reino Unido tiene su propio ETS, Suiza ha vinculado su ETS con la UE, Noruega es parte del ETS de la UE, China está ampliando su ETS nacional para incluir EII, y Turquía, México, Brasil y la India están explorando sistemas de fijación de precios del carbono. Canadá tiene un mercado de carbono avanzado y Serbia y Ucrania son candidatos a la UE, lo que implica un camino de convergencia total con las normas de la UE, incluido el cumplimiento del ETS.

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Aunque no se trata de una tarea diplomática fácil, la promoción de la tarificación del carbono en todo el mundo parece ser una estrategia mucho mejor que los reembolsos a las exportaciones, porque promueve la herramienta más prometedora para mitigar las emisiones, no plantea problemas de compatibilidad con las normas de la Organización Mundial del Comercio y deja intacto el incentivo para descarbonizar, incluso para los exportadores de la UE. Además, la ampliación de la tarificación del carbono a nivel mundial reduce el riesgo de fugas de carbono en sentido descendente.

Un enfoque similar y complementario sería el de los acuerdos sectoriales de descarbonización, como el Acuerdo Mundial sobre el Acero y el Aluminio Sostenibles (GASSA), que crearía clubes de carbono para algunas IIE. La finalización del GASSA es particularmente importante dada la importancia de los Estados Unidos como mercado de destino para las exportaciones de aluminio y hierro y acero de la UE, y la perspectiva muy remota de que se fije un precio total del carbono en los Estados Unidos.

Coherencia en las ayudas estatales

La UE debería armonizar entre los países el apoyo que se brinda a las empresas con un alto consumo de energía para compensarlas por los mayores costos de la electricidad relacionados con la fijación de precios del carbono. En la actualidad, este tipo de apoyo se beneficia de una aprobación simplificada en virtud de las normas sobre ayudas estatales. Los gobiernos pueden utilizar hasta el 25 por ciento de sus ingresos nacionales del RCDE para esta forma de compensación. La UE también podría introducir un nivel mínimo para todos los países con importantes grupos de IEE, limitando las distorsiones por las que las IEE de algunos países reciben una compensación mucho mayor que en otros. Las condiciones que se han introducido para este tipo de apoyo, incluidas las medidas de eficiencia energética y la ecologización de los procesos de producción, lo hacen más atractivo y podrían justificar su uso en mayor medida que hasta ahora.

Los países de la UE también deberían hacer un mayor uso de la opción de complementar los subsidios industriales de la UE, aportando sus propios recursos financieros. Si bien este enfoque no logra maximizar la eficiencia (ya que los fondos aún se asignan a nivel nacional), sería una gran mejora con respecto a las subastas nacionales, al aplicar criterios de asignación uniformes y reducir el trabajo administrativo al evitar la duplicación entre los países de la UE (Poitiers et al, 2024).

Subvenciones a la agrupación

A mediano plazo, la adopción de mecanismos de subsidios propios del mercado único de la UE impulsaría la productividad y aumentaría el valor agregado. Los subsidios coordinados podrían aumentar la productividad del sector eléctrico en Alemania, Francia, Italia y España en un 30%, cerrando el 83% de la brecha de productividad con Estados Unidos y aumentando el valor agregado en un 6,7% (Altomonte y Presidente, 2024).

La Comisión Europea ha propuesto aumentar los recursos presupuestarios de la UE reteniendo el 30 por ciento de los ingresos del ETS (Comisión Europea, 2023). En 2023, el ETS recaudó 43 000 millones de euros y para 2028 podría alcanzar los 65 000 millones de euros (Saint-Amans, 2024), en comparación con las necesidades generales de inversión industrial verde de 46 000 millones de euros al año. Si se acepta la propuesta de la Comisión, significaría unos ingresos presupuestarios adicionales de la UE de entre 10 000 y 20 000 millones de euros al año que podrían respaldar la ecologización industrial.

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