川普為何濫用「國家緊急狀態」？

1月29日，美國總統川普簽署行政令，宣布美國進入國家緊急狀態，矛頭指向古巴，威脅要對任何向古巴供應石油的國家加徵關稅。這已經是他重返白宮以來第11次宣布國家緊急狀態。

「國家緊急狀態」究竟是什麼？為何川普如此頻繁地動用這項權力？它又帶來了哪些深遠影響？

總統的「權力密碼」：國家緊急狀態

根據美國法律，「國家緊急狀態」並非一種口號，而是一種特殊的法律狀態。一旦啟動，總統將獲得臨時授權，可以調動聯邦政府資源，採取正常情況下被禁止的措施來應對突發威脅。

這項權力的主要法律依據是1976年頒布的《國家緊急狀態法》。這部法律本身不賦予總統任何新權力，但它像一個“總開關”，一旦打開，就會激活國會早已寫入法條的上百項“休眠權力”，涵蓋從經濟制裁到軍事動員的各種危機應對權限。

國家緊急狀態一旦宣布，將持續有效，直到正式終止。總統可以隨時單方面發佈公告結束緊急狀態。但更常見的情況是，緊急狀態會在一年後自動失效，除非總統發布年度公告將其延長。此外，國會也有權終止緊急狀態，但這需要參眾兩院均以三分之二的壓倒性多數通過決議，門檻極高。

繞過國會：緊急狀態的“妙用”

統計顯示，川普自去年1月重返白宮以來，已11次宣布國家緊急狀態。加上第一任期內的11次，他已成為《國家緊急狀態法》頒布後動用該權力次數最多的美國總統，超過了在其8年任期內共發布17次的克林頓。

川普偏愛這張牌，主要出於兩大考量。

首先，也是最關鍵的一點，就是繞過國會。總統只需一紙行政令，無須國會批准，就能動用他認為最快捷、最有力的政策工具。例如，在外交領域，國家緊急狀態可以啟動《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）。該法案授權總統，在認定存在「源自美國境外，對美國國家安全、外交政策或經濟構成異常且特殊威脅」時，對個人和實體實施經濟制裁。

川普對古巴、伊朗、委內瑞拉等國以及國際刑事法院的製裁，包括對貿易夥伴徵收所謂“對等關稅”，都是在宣布國家緊急狀態後，援引該法案實施的。

其次，國家緊急狀態已被川普用作一種常規外交施壓手段。透過宣布緊急狀態，可以將任何外交問題升級為“國家安全威脅”，從而為制裁、關稅、凍結資產等強硬措施披上法律與道德的外衣。與通過冗長的法律或條約相比，緊急狀態下的措施可以隨時調整、擴大或收緊，也可以反覆延期，這讓總統在外交博弈中始終掌握主動權，既能極限施壓，也能隨時用「解除緊急狀態」作為談判籌碼。

「權力魔杖」的代價與爭議

多年來，美國透過國家緊急狀態和《國際緊急經濟權力法》，對伊朗、古巴、委內瑞拉乃至鄰國加拿大和墨西哥等多個國家實施制裁，理由涵蓋了防止大規模殺傷性武器擴散、應對敵對政府、恐怖主義、跨國犯罪和網路攻擊等。總統只需簽署一項行政令，就能凍結目標在美國的所有資產，並禁止任何美國境內的人與其進行金融交易。

然而，川普頻繁動用緊急狀態來擴大權力的做法，已經在美國國內引發了廣泛的擔憂和批評。

其一，是對總統濫權的擔憂。

《國際緊急經濟權力法》的立法初衷是希望總統僅在特殊情況下謹慎使用，但現實是，總統可以輕易地為各種事務宣布國家緊急狀態。

加州大學柏克萊分校法學院助理教授埃萊娜·恰奇科在接受采訪時指出：“總統們正越來越依賴緊急權力，去處理一些傳統意義上並不構成緊急情況的事情。”美國智庫布倫南司法研究中心也發文批評稱，“緊急權力並非旨在賦予總統總統繞過國會、獨斷專行的權力”，人為外交製造緊急狀態來推進經濟和濫用目標，本身就是一種繞過國會、獨斷專行的權力”，人為外交和外交目標，本身就是濫用經濟和濫用目標。

其二，是其合法性備受挑戰。

去年4月，川普宣布對全球貿易夥伴徵收“對等關稅”後，加州州長紐森直斥其動用《國際緊急經濟權力法》制定關稅政策是“非法且史無前例的”，並宣布起訴川普政府。

此後，美國國際貿易法院和聯邦巡迴上訴法院先後裁定川普政府的一攬子關稅政策違法。目前，川普政府已上訴至聯邦最高法院，此案正等待最終裁決。