美國大蕭條時期的關稅啟示

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摘要:

美國歷史上大蕭條時期曾推出高關稅政策，引發貿易夥伴國的抗議或反制。歷史經驗表明，貿易保護主義和高關稅政策不會實現預期的逆差縮小和產業保護目標，只會帶來兩敗俱傷。

縱觀美國二百來年的貿易政策史可以發現，關稅、談判與衝突是美國乃至全球貿易政策貫穿始終的主基調。相較之下，1990年代以來自由貿易觀念的深入人心及其廣泛實踐，彷彿是與全球化的深化相伴隨的自由貿易「蜜月期」。在貿易保護主義與自由貿易相互博弈的漫長時期，經濟下行和衰退期經常是貿易保護思潮的抬頭期。關稅也因此藉由保護國內產業、扭轉巨額貿易赤字、增加財政收入等理由，成為貿易保護主義者實踐其政策主張、轉移國內矛盾的主要手段。

2024年11月川普贏得總統選舉並控制參眾兩院，其第二任期的關稅政策成為各界關注的焦點，也是與中國緊密相關的議題之一。目前，川普已經宣稱將對海外加徵10%—20%、對特定經濟體加徵60%以上關稅。 2024年的共和黨綱領承諾將透過《川普互惠貿易法》、對外加徵關稅等方式平衡美國貿易餘額。 11月14日，美國眾議員提交了《恢復貿易公平法案》，提出將終止對華永久正常貿易關係，在法案落地後，美國將分五年對華加徵關稅（落地後第180天加徵10%、第2年25%、第4年50%、第5年100%）。

在最激進的貿易保護主義浪潮來臨之時，本文透過回顧美國大蕭條時期的貿易保護與高關稅政策的典型實踐，探討美國在經濟危機時期加徵關稅、施行貿易保護主義的歷史成因、政策效果及其經濟後果。值得注意的是，有別於歷史上經濟衰退期貿易保護主義的抬頭，這次川普貿易保護主義的回歸發生在美國經濟「軟著陸」之時，而又同時在逆全球化、供應鏈安全、再工業化等長期性浪潮之下，自由貿易正經歷前所未有的挑戰。以史為鑑，筆者以最具代表性的大蕭條和《斯穆特-霍利關稅法案》為例，探索在貿易保護主義仍流行的年代中高關稅政策的中長期影響，為當前的全球貿易摩擦和對外貿易政策提供參考和借鏡。

美國大蕭條的經濟狀況與時代背景

從經濟衰退的深度、持續時間和影響力來看，1929—1939年的美國大蕭條可稱為美國、甚至現代工業經濟史上最嚴重的經濟衰退。當時，美國經濟正處於一戰後的柯立芝繁榮時期，被稱為「咆哮的二十年代」。這一繁榮不僅體現在經濟數據上，更表現為資本市場的「咆哮」。伴隨著紐約證券交易所的蓬勃發展，道瓊工業平均指數從1921年8月的最低63點一路上漲至1929年9月的最高381點，成長了6倍多（見圖1）。

圖1：大蕭條時期美股指數與最大回撤（註：數據來自聯準會，陰影區域為經濟衰退期）

而在1929年股市的繁榮之下，經濟正走向週期性衰退：產出開始下降、失業率上升，股票的泡沫化嚴重。當時，聯準會為抑制經濟過熱與股市投機，開始持續收緊貨幣政策，將貼現率從3.11%提高至6%，隨著物價的降低，實際利率上升更快，不僅持續處於6%以上的高位，更在1931年達到13.87%。與此同時，聯準會的升息產生了意想不到的後果。在當時的國際金本位制下，聯準會的行動迫使外國央行提高利率，緊縮貨幣政策使得世界各國陸續陷入衰退，國際貿易萎縮、全球經濟放緩。在持續偏緊的貨幣政策與疲軟的經濟情勢下，喪失信心的投資人大量拋售股票，股市崩盤。 1929年10月29日“黑色星期二”，美股閃崩，期間最大回撤高達-87%，是道瓊斯指數歷史上最嚴重的回撤（見圖1）。

股市的崩盤引發了金融市場的一系列震盪，嚴重損害了本已脆弱的商業信心和製造業生產，工業產出最大回撤超過-50%；失業率從0.7%飆升至25.6%的歷史高峰（見圖2）。恐懼和不確定性的攀升大大打消了耐久財消費，需求持續萎縮。而當時的政府盛行無為而治的古典主義，儘管胡佛總統保證危機會自行結束，但隨後情況仍持續惡化。 1930年11月，紐約地區商業銀行發生的擠兌事件產生了連鎖反應，銀行倒閉潮出現，商業銀行的一系列危機將典型的經濟衰退變成了大蕭條的開始。 1930—1933年，全國超過9,000家銀行倒閉。隨著商業銀行體系崩潰，美國經濟在1933年3月觸底。 1933年羅斯福上台後，其百日新政幫助美國走出大蕭條，但在1937年經濟再度陷入衰退。隨後美國加入二戰，戰爭需求帶動美國最終走出衰退。

圖2：美國失業率（註：數據來自聯準會，陰影區域為經濟衰退期）

對於美國大蕭條成因的總結，經典理論以凱因斯的解釋為代表，認為私人經濟的內在不穩定性和有效需求的不足是根源，因而需要積極的財政政策予以調控。而在當時，胡佛時期的財政政策不僅忽略了擴張性財政政策的有效性，同時也十分注重平衡預算。因而，在當時貿易保護主義思潮抬頭的背景下，1930年6月國會通過了《斯穆特-霍利關稅法》，實際關稅稅率從13.5%升至19.8%，引發外國反制，全球貿易的萎縮進一步加劇蕭條。可以說，《斯穆特-霍利關稅法》加劇了大蕭條的廣度和深度。

貿易保護主義的時代背景與《斯穆特-霍利關稅法》的影響

追求自由貿易作為美國的國家政策早於憲法、始於殖民時期。但在早期的全球工業化萌芽和發展的初期，貿易保護和關稅政策作為保護國內製造業的重要工具，一直是各國未間斷的貿易政策思路。同時，由於容易徵收，關稅在相當長的歷史時期內被視為稅收收入的主要來源。從建國初期至今，美國的貿易政策圍繞著三個基本目標：一是透過對進口產品徵收關稅增加政府的收入；二是透過限制進口保護國內廠商免受外國競爭；三是透過互惠協定減少貿易壁壘和擴大出口。這些目標統稱為「3R」目標（稅收，revenue；限制，restriction；互惠，reciprocity），一直是美國貿易政策的主要追求。其中，第一個目標，即關稅作為財政收入的主要來源，從美國建國之初持續至南北戰爭時期。在此期間，關稅占美國財政收入的比重長期維持在80%以上。

南北戰爭至大蕭條時期，第二個目標成為美國貿易政策的重心。到了20世紀初期，所得稅的廣泛徵收、以及美國工業經濟的快速增長削弱了高關稅的必要性：美國不再需要關稅來為聯邦政府提供資金，且透過關稅來保護國內工業的動機減少。但同時，貿易政策的重點從製造業轉向農業。為了保護因一戰後歐洲農業生產恢復而受損的美國農民，以及受戰爭影響的美國工業，國會於1921年通過了臨時緊急關稅法，一年後又通過了1922年的福特尼麥坎伯關稅法，後者將關稅提高到1913年水準以上，並授權總統將給定的關稅稅率提高或降低50%，以平衡國內外生產成本。然而，20世紀20年代的生產過剩壓低了大宗商品價格，進一步造成農民的困境。在1928年競選期間，共和黨總統候選人胡佛承諾透過提高農產品的關稅水平等方式幫助陷入困境的農民。

1929年後，隨著全球經濟逐步步入衰退，保護其就業和農民免受外國競爭成為了政府的首要目標。在這一背景下，胡佛政府主導的關稅法案從1929年開始在國會進行聽證和投票，直到《斯穆特-霍利關稅法案》在1930年6月落地。法案提高了美國對超過兩萬種進口商品的關稅，並將關稅提高至歷史第二高水平，僅次於1828年關稅法案（見圖3）。這項激進的關稅法案引發了全球主要經濟體的反制，最終造成全球貿易的萎縮和大蕭條的加劇。

圖3：美國平均關稅稅率（註：數據來自US Census）

美國對於提高關稅的威脅在最初即遭到大量國家的抗議。至1929年秋，提出正式抗議《斯穆特-霍利關稅法案》的國家數量達到35個，包括美國最大的貿易夥伴英國、德國、日本等。而在法案正式落地後，許多國家進行了抗議或反制。當時，美國最大的貿易夥伴國中，幾乎所有國家都進行了正式抗議，而其中採取反制措施的國家包括英國、印度、德國、奧地利、日本等美國的前十大貿易夥伴國，在規模上占美國貿易總額的38%。在反制措施上，這些國家透過提高對美國關稅至限制性水平，大大壓縮了雙邊貿易活動。例如，加拿大對《斯穆特—霍利關稅法案》做出了激烈的回應，在1930年兩次提高對美國商品的關稅，並對美國產品徵收反傾銷稅和行政措施。 1930年，法國提高了從美國進口的一些最大產品的關稅，包括汽車和零件，這些稅率變化導致某些車型的關稅上漲了近50%，實際上關閉了美國汽車的法國市場。在義大利，關稅法案通過後，針對美國的汽車關稅也立即上調，漲幅在100%到167%之間。此外，其他的反制措施還包括進口配額和抵制美國產品。

貿易反制措施帶來的是兩敗俱傷。關稅法案落地後，1929—1932年，美國主要的貿易夥伴國對美國出口降幅達40%—90%不等，世界貿易規模也迅速收縮，全球商品出口佔GDP比重由1928年的11.2%降至1935年的5%，下降幅度超過一半。對美國而言，貿易夥伴國的反制也直接影響了美國出口，美國對歐洲出口額從1929年的23.41億美元降至1932年的7.84億美元。一些學術研究定量測算了關稅法案對大蕭條時期美國經濟的影響。 Crucini and Kahn（2003）基於動態一般均衡貿易模型的計算發現，關稅可能減緩資本累積和成長，會使實際產出減少2%。 Bond et al.（2013）的研究發現，法案可能使美國全要素生產力降低了0.5%。

大蕭條的持續深入使得關稅法案的負面影響越來越突顯。 1932年，胡佛通過了《緊急救濟和建設法》，試圖透過基建拉動經濟成長。 1933年，傳統上對關稅持溫和主張的民主黨人上台，美國的貿易政策開始轉向更開放的立場。 1934年，民主黨政府頒布了《互惠貿易協定法》（RTAA），允許總統在未經國會批准的情況下與其他國家談判關稅減免協議。這項法案的意義影響深遠，不僅意味著美國貿易政策的“物極必反”，也為後續美國眾多雙邊貿易協定建立了基礎，包括二戰後的關稅和貿易總協定（GATT）。

高關稅對美國和全球經濟的影響

在大蕭條的特殊歷史時期，《斯穆特-霍利關稅法案》的持續時期並不長，對美國和全球經濟的衝擊劇烈而短暫。但對比當下，川普2.0時代的關稅衝擊似乎難以避免，而若川普實踐其10%—20%全球普遍性關稅、對中國60%以上關稅的承諾，則這項關稅衝擊將為近幾十年之最，其對美國進口關稅平均稅率的影響將僅次於大蕭條時期。高關稅對於美國和全球經濟的影響直接且深遠。彼得森國際經濟研究所（PIIE）基於川普關稅政策的計算顯示，新的關稅政策對未來10年美國GDP的影響基本上都是負面的，在對全球加徵10%關稅並被反制的情境下，2025—2028年美國GDP將分別較基準情形偏離-0.35%、-0.88%、-0.88%和-0.68%。而隨著貿易摩擦的深化，關稅最初帶來的輸入性通膨也將因需求疲軟轉為通貨緊縮衝擊。對全球而言，考慮貿易反制情況下，川普的關稅政策將對中美以及美國的主要貿易夥伴經濟成長帶來持續且顯著的負面影響（見圖4）。

圖4：10%全球關稅且反制情形下關稅對GDP影響（註：資料來自PIIE）

貿易保守主義的危害絕不僅限於上述計算。逆全球化加劇了全球供應鏈的脆弱性，將直接影響全球範圍內成本推動型通膨居高不下；貿易保護主義和關稅、貿易制裁措施等大大限制了全球貿易交流，影響技術進步與全球生產力的提高。此外，伴隨著貿易保護主義浪潮在全球範圍內的影響日益加深，其必將加劇國家之間的貿易衝突乃至地緣矛盾，從長期看與世界和平的願景背道而馳。

縱觀漫長的關稅歷史可以發現，近幾十年來的全球化與自由貿易彌足珍貴而又並非唾手可得，貿易保護思潮仍會在特定的歷史環境下頻繁再現。然而，美國大蕭條和關稅歷史上具有代表性的《斯穆特-霍利關稅法案》的經驗教訓告訴我們，貿易保護主義和高關稅政策不僅無法作為經濟下行期的“救命稻草”，更難實現預期的產業保護目標，只會帶來兩敗俱傷。面對當前全球貿易保護主義的抬頭，參考歷史經驗與教訓，如何進行有效的回應與談判、適時準備好應對「貿易戰」的有利武器，將關稅等貿易限制政策的影響降到最低，乃至透過各方有效溝通達到雙贏，可能是更實際的探索方向。