美國製造業回流：效果與展望

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摘要:

2008年國際金融危機後，歐巴馬、川普和拜登政府相繼推出各類政策，尋求製造業回流美國。川普在2024年競選總統時，再次提到推動製造業回流是其重要的施政目標。隨著川普2.0時代正式開啟，美國未來的製造業回流政策也愈發受到民眾關注。

美國為什麼要大力推動製造業回流？為此採用了哪些政策工具？製造業回流整體效果如何，其中哪些產業較好，哪些產業較差？在川普2.0時代，美國製造業回流政策會發生什麼變化，中國又該如何因應？本文主要研究和討論以上問題。

一、美國推動製造業回流的動因與政策工具

推動製造業回流已成為美國兩黨少數的共識，其動因主要包括減少貿易逆差、增加製造業就業機會、縮小貧富差距、提升供應鏈韌性與安全水準等。

由於貿易逆差不斷擴大等問題短期內無法改變，因此美國製造業回流政策具有長期性，難以因執政黨更迭而改變。

美國吸引製造業回流採取了對內吸引性政策和對外限制性政策。

對內吸引性政策包括透過減稅、財政補貼等誘因及優惠手段，吸引人才、資金等參與產業投資或創新活動，主要面向需鼓勵發展的高技術產業。

對外限制性政策包括透過加徵關稅、限制採購等，提高貿易成本從而引導企業在本土投資，該政策適用範圍廣泛，涵蓋大部分進口產業。

二、美國製造業回流政策的成效與不足

製造業回流政策在就業、投資和增加價值方面取得一定成效

一是美國製造業就業人數實現了顯著的「V」形反轉，從整體下降轉為上升，2023年較2010年增加136萬人，而同期英國、日本分別減少21萬、5萬人。

二是美國製造業固定資產投資顯著增加，2023年（7,434億美元）較2010年（3,650億美元）增加了一倍多。

第三是美國製造業增加價值大幅成長，2023年美國製造業增加價值較2010年成長了59%，而德、英、法分別成長24%、19%及9%。

但也存在一些不足和問題

一是投資進度滯後，部分投資出現專案延期和暫停的問題。根據英國《金融時報》2024年8月的報告，在《通膨削減法案》和《晶片法案》2022年實施一年內公佈的約2,279億美元投資項目中，累計有近40%、價值達840億美元的製造業投資項目已延期或暫停。

二是貿易逆差仍在擴大，從2010年的0.65兆美元擴大到2023年的1.06兆美元。

第三是製造業增加價值佔GDP的比重還在下降，從2010年的11.9%降至2023年的10.2%。

三、企業回流的驅動因素與限制因素

驅動企業回流的因素主要有：

一是美國加徵關稅提高了進口產品成本，導緻美國生產的成本與進口產品價格差距縮小，如光電、家具產業。

二是美國聯邦政府和州政府對回流製造業進行大量補貼和政府採購，降低了商品在美國生產的綜合成本，如初級金屬產品產業。

第三是自動化和人工智慧技術降低了製造業對勞動力的依賴，如機械產業。

四是新冠疫情和地緣政治影響下，企業更考慮降低供應鏈風險和靠近市場，如半導體產業。

但美國製造業回流仍面臨一些限制因素：

一是勞動成本較高。長期來看，自動化技術的應用可以降低對勞動力的依賴，但自動化設備的研發、維護和升級需要更多高技能勞動力。

二是產業配套和技術工人不能完全匹配需求。長期來看隨著製造業逐漸回流這一問題會有所改善，但短期內要實現供應鏈和技術人員的本土化需要額外的投資和技術人員培訓。

三是環保成本較高。長期來看未來降低環保要求的可能性較低，為滿足環保要求而採用新技術和新材料需要高投入。

四、細分產業回流狀況

本文討論的美國製造業回流，主要涵義為製造業的生產活動遷回美國本土，其形式既包括美國企業將在美國以外投資或外包的環節轉移回美國（狹義的回流，也稱在岸外包），也包括美國企業將未來要在他國的投資轉為在美國投資、以及他國企業增加在美國的投資和擴大在美國的生產（FDI）。

不同回流效果的產業

在中高端產業中，機械、初級金屬產品、家具及相關產品、紡織服飾、塑膠及橡膠產品等產業回流效果較好，這幾個產業的回流企業在2010-2023年累計新增職位數分別達17.1萬、9.2萬、9.0萬、6.4萬、5.7萬，共47.4萬。經測算，美國對中國等國家加徵關稅，對家具、玩具、紡織服裝等勞力密集商品以及機械設備等商品影響較大。另外，美國根據《國防生產法》《基建法案》《通膨削減法案》等，為機械和初級金屬產品產業提供了財政補貼、稅收優惠和政府採購等支持舉措，如《基建法案》總支出1.2萬億美元，該法案的資金用於道路、橋樑、鐵路、寬頻、電力設施等基礎設施領域投資，從而拉動了機械行業的設備需求。

在其他中低端產業中，金屬製品、非金屬礦物產品、能源石油和煤炭產品、木材和紙製品、食品和飲料回流效果不明顯。成本和供應鏈這兩個因素對金屬製品和非金屬礦物產品產業的佈局非常重要，美國這兩個產業的企業在過去幾十年內大量外遷，形成了穩定的海外供應鏈；製造業回流政策難以彌補美國企業在成本和供應鏈上的劣勢，企業回流意願較低。能源石油和煤炭產品、木材和紙製品、食品飲料等產業的生產佈局主要受資源、市場等因素影響，受回流政策影響也較小，且過去只有部分產業轉移到他國，因此回流效果不明顯。

在高階產業中，運輸設備、電腦和電子產品、電氣設備電器和組件、醫療設備和用品、化學藥品等回流效果都較好，這幾個產業的回流企業在2010-2023年累計新增崗位數分別達42.6萬、35.5萬、31.8萬、15.7萬和10.8萬，共136.4萬。由於地緣政治對供應鏈的干擾，同時由於美國高技術人才眾多、前沿技術發達、應用市場廣闊等因素，他國企業增加對美國的投資；美國企業出於補貼等因素也將原本對外的投資轉回本土，如特斯拉將在德國的動力電池投資計劃改為在美國生產。

美國製造業產業回流有兩大特徵

一是回流產業廣泛，既有高技術產業，也有傳統產業，傳統產業佔較大比例。根據非營利組織回流倡議（Reshoring Initative），2010年到2021年回流美國的所有製造業企業中，中低技術和低技術產業的企業共佔回流企業總數的49%。

二是回流產業新增的就業機會以高技術為主。根據Reshoring Initative，2023年回流製造業企業帶來的新增就業中，高技術和中高科技企業的就業人數佔比達87%。這主要因為高技術製造業投資和生產規模更大，新增就業機會更多；而低技術產業由於自動化技術的採用，新增就業機會較少。

五、回流主要來源及目的地

回流美國的製造業主要來自中國、日本、德國和韓國，這四國分別佔2010-2023年間回流企業數量的24.6%、12.2%、12.8%、6.0%，佔回流新增職位數量的19.7%、14.6%、12.7%、10.5%。除補貼等共同要素外，來自中國的製造業回流受關稅、制裁影響大，而來自日、韓、德的製造業回流更多是因為美國的市場規模大和技術實力強，德國等還受到了俄烏衝突等地緣因素的影響。

中國是美國製造業回流的第一來源國，根據Reshoring Initative，2010-2023年間從中國回流美國的企業共1425家、回流的就業崗位共21萬個；來自中國的回流企業主要分佈在電腦及電子產品、電氣設備電器及組件、運輸設備、紡織服裝、化學品等產業中。

回流美國的製造業主要落地在美國中西部和南部，這些地區勞動力、能源等成本以及稅負相對較低，部分地區具備較好的產業基礎也吸引了特定製造業如紡織服裝業的回流。如2013年浙江棉紡企業科爾選擇在美國南卡羅來納州投資建廠，因為南卡羅來納州的蘭卡斯特縣曾是美國紡織業重鎮，具有良好的紡織業基礎。

六、川普2.0政府製造業回流政策展望及中國應如何因應

展望未來，川普政府在政策工具上或仍以關稅和補貼為主，在產業方向上可能加強對人工智慧和自動化的支持力度。

在政策工具上，過去的關稅政策在促使紡織服裝、家具等產業回流方面發揮了一定作用，美國未來或繼續提高關稅和擴大關稅適用範圍；補貼政策也將持續，但補貼方向可能調整，清潔能源和新能源汽車的補貼可能取消，半導體產業的補貼將持續甚至加碼。在產業方向上，美國將在科技領域，尤其是在人工智慧、自動化等方面加強支持。

對中國而言，面對美國的關稅、產業補貼政策對全球製造業格局的衝擊，要高度重視美國製造業回流政策的長期性，制定針對美國製造業回流政策的長期戰略，可從供給和需求兩大方面進行應對：

一是加速建立現代化產業體系，支持產業鏈國內有序轉移，推動區域協調發展；同時大力發展先進製造業和新質生產力，尤其是支持人工智慧發展。二是積極擴大內需、拉動消費，加速建設全國統一大市場，打破地方保護和市場分割；同時財政發力，提高居民收入及增強收入預期。

風險提示：美國對華政策超預期、國際經濟政治局勢變化超預期。

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