川普打響「加徵關稅2.0」第一槍：原因、影響、推演及應對

經濟

摘要:

當地時間2月1日，川普簽署行政令，基於《國際緊急經濟權力法》，對中國輸美產品加徵10%的關稅，對來自加拿大和墨西哥的進口產品加徵25%的關稅，對來自加拿大的能源資源加徵10%的關稅，暫定2 月4 日生效。

一、如何理解「川普2.0」的首輪關稅行動？

為什麼以非法移民和毒品為藉口來加關稅？

川普要對他國加徵關稅，需要滿足一定的法律條件。美國國會掌控稅收立法權，但透過多項立法將部分權力讓渡給了總統，總統可在一定程度上繞過國會自行決定加徵關稅。《1962 年貿易擴展法》第232 條、《1974 年貿易法》的201 條和301 條以及《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）都賦予了美國總統加徵關稅的權力。其中，若是援引前3 項法案，則需要先由商務部、國際貿易委員會或貿易代表辦公室啟動貿易調查，總統再根據調查結果頒布行政法令。由於貿易調查耗費時間，無法透過這種方式快速加徵關稅。若是引用IEEPA 啟動國家緊急狀態，則無需調查，可立即生效，彈性更高，時間上更快。（詳見《如何看待川普宣布對華加徵10%關稅？上一輪關稅復盤及未來路徑推演》）

本次川普正是援引《國際緊急經濟權力法》（IEEPA），宣布非法移民和芬太尼等毒品對美國造成巨大威脅，構成國家緊急狀態，並以此為由對中國、加拿大和墨西哥加徵關稅。 IEEPA 是《對敵貿易法》（TWEA）的延伸和修訂，規定在應對來自國外的對美國國家安全、外交政策或經濟的任何異常和重大威脅時，美國總統可以宣布國家緊急狀態，對任何外國或其國民擁有利益的財產採取凍結、限制、扣留、禁止進口等行動。

為什麼最先針對中國、加拿大和墨西哥？

首要原因是墨西哥、中國和加拿大是美國前三大貿易夥伴，2023 年美國自三國進口占其總進口的四成多，美國自墨西哥、中國和加拿大進口占總進口比重分別為15.1%、14.1%和13.6%，遠超其他經濟體。同時，中國、墨西哥、加拿大也是美國貿易逆差的第一、第二和第六大來源經濟體，2023 年美國來自中國、墨西哥和加拿大的貿易逆差規模分別佔其貿易逆差總額的36.1%、19.7%和8.8%。

其次，川普對墨西哥和加拿大加徵關稅，特別是「盟友」加拿大，某種程度上也是以關稅為籌碼，讓墨加兩國承擔解決美國毒品和非法移民問題的成本。川普在上一個任期中，就計劃透過美墨邊境建牆來阻止非法移民湧入，並由墨西哥支付建牆費用，但未能成功，本輪或將以更強硬的方式推進。至於芬太尼等毒品問題，根源在於美國自身止痛類處方藥濫用以及禁毒不力，即使墨加兩國願意加強管理，也難以真正根治。

為什麼對加拿大和墨西哥加徵25%，對中國加徵10%？

對加拿大和墨西哥加徵25%關稅，延續了川普1.0 時期的做法，同時兼顧了縮小美國貿易逆差和避免對美國經濟造成太大衝擊。上一輪中美貿易摩擦中，美國對中國共發起四輪加徵關稅行動，其中對前三輪清單商品均加徵25%的關稅。 25%可能是川普加徵關稅的基準線，高了可能加劇美國通膨、過度衝擊美國經濟，低了可能影響美國縮減貿易逆差的效果。本次川普對來自加拿大的能源資源予以優待，只加徵10%的關稅，某種程度上也避免過度推高美國通膨。截至2025 年1 月底，加拿大是美國最大的原油和管道天然氣進口來源國。

對中國加徵10%關稅，一是因為上一輪中美貿易摩擦之後，美國對華平均關稅稅率已升至20%左右，而根據美墨加協定（USMCA），美國對加拿大和墨西哥的平均關稅稅率均不到1%；二是為後續加徵和談判預留空間和籌碼，同時也避免對美國通脹產生較大衝擊的策略。一方面，加徵關稅從來只是手段而非目的，例如2020 年1 月中美簽署第一階段經貿協議，美國取消對第四輪第二批清單加徵關稅、對第四輪第一批清單關稅稅率減半，中國則增加進口美國商品等。另一方面，當前美國通膨仍有韌性，若對華一次性大幅加徵關稅，將顯著推高居民生活成本和通膨，引發再通膨風險。

二、對中國出口和經濟有何影響？

美對華加徵關稅，直接衝擊中國出口

基於上一輪中美貿易摩擦的經驗，計算中國對美出口的關稅彈性。關稅生效半年，中國對美國出口的關稅彈性約為0.8，即關稅每上升1%，我國對美出口年增速下降0.8個百分點；關稅生效1 年，中國對美國出口的關稅彈性約為1.2，即關稅每上升1%，我國對美出口年比增速下降1.2 個百分點。（詳見《「川普2.0」對華加徵關稅：可能情境與影響計算》）

美國對中國加徵10%的關稅，或將導致2025 年中國對美國出口年增率下降12 個百分點。 2024 年對美出口金額佔中國出口總額的14.7%，因此可能拖累中國整體出口年增率回落1.8 個百分點。 2024 年中國出口相當於GDP 比重為19%，因此可能影響2025年中國GDP 年比成長回落0.3 個百分點。

分商品來看，家具、玩具、皮革製品、鞋服等勞力密集商品、車輛運輸設備以及機械設備等商品受美國對華加徵關稅影響較大。「川普1.0」時期，中國對美出口的上述相關商品關稅彈性較大，每提高1%的關稅，1 年內，中國對美國出口的家具和玩具、車輛等運輸設備、機械設備、皮革鞋服年增速分別下降1.5 個百分點、1.2 個百分點、1.1個百分點和1.0 個百分點。主因家具、玩具、鞋子、服飾等消費品可替代性較高，電腦、空調、冰箱等家電產品的生產及銷售全球化程度較高，進口商也較容易找到替代品。

礦產品、食品飲料、化學品等商品受美國對華加徵關稅衝擊較小，其中國對美出口關稅彈性均低於1。主因礦產品（稀土等）、化學品和橡膠塑膠製品作為製造業生產的中間品，與美國產業鏈連結較為緊密，同時中國的產品競爭力較強，美國進口商不容易找到替代品。

美對加拿大、墨西哥加徵關稅，間接衝擊中國出口

美國對加拿大和墨西哥加徵關稅，將導致兩國對美出口規模萎縮，影響中國對加拿大和墨西哥的中間品和資本品出口。截至2023 年底，加拿大和墨西哥對美國出口均佔其總出口的八成左右，加墨兩國出口高度依賴美國市場，美國的關稅政策將對兩國出口形成顯著衝擊，或高於「川普1.0」時期美國對華加徵關稅對中國出口的衝擊。保守估計，加拿大和墨西哥對美國出口的關稅彈性與中國一致，約1.2，即關稅每上升1%，1 年內，加拿大和墨西哥對美出口年比增速下降1.2 個百分點。美國對加拿大和墨西哥加徵25%關稅，預計2025 年加拿大和墨西哥對美國出口年增速將下降約30 個百分點。 2021年，墨西哥和加拿大對美出口中，歸屬於中國的出口增加價值的比重分別為7.4%和2.5%。因此若加拿大和墨西哥對美出口年增率下降30 個百分點，可能影響其自中國進口下降2.2 和0.7 個百分點，二者自中國進口分別佔中國出口總額的1.3%和2.5%，從而影響中國總體出口下降0.06 個百分點。

此外，美國加徵關稅和加墨兩國對美反制，將嚴重衝擊三國經濟，進而影響中國對北美的出口。出口是加拿大和墨西哥經濟成長的核心，2023 年加拿大和墨西哥貨物和服務出口金額與GDP 比率均超1/3。美國加徵關稅不僅會推高美國國內通膨水平，還會引發相關經濟體更強烈的反制，預計將對美國自身形成更嚴重的反噬作用。美國、加拿大和墨西哥經濟成長下滑，需求回落，將影響中國對其出口。

三、後續美國對華關稅政策還將如何詮釋？

第一，美國對華加徵10%關稅，大機率只是本輪中美貿易摩擦的起點，而非終點。川普在總統競選期間多次強調，計劃對所有中國進口商品徵收60%的關稅，考慮到川普1.0 時期後美對華關稅稅率已高達20%左右，即還將加徵40%左右的關稅，因此加徵10%只是川普兌現其競選承諾的第一步。

第二，幅度上，本輪美國可能對華合計加徵20%-30%的關稅，將對華平均關稅稅率提高至40%-50%。雖然川普競選時宣稱的是加徵40%左右的關稅，但我們認為實現的可能性較小。如果美國確定對華加徵如此高的關稅，同時也對加拿大、墨西哥、歐盟等盟友加徵關稅，這將對美國自身經濟和通膨造成嚴重反噬，是其不能承受之重。因此更可能的情況是，美國對華加徵20%-30%的關稅。一是參考美國非最惠國待遇的關稅水平，平均關稅稅率為42%，而本輪貿易摩擦之前，美國對華平均關稅稅率約為20%。二是參考「川普1.0」時期的經驗，美國對華平均關稅稅率從2018 年初的3.1%最高升至2019 年底的21%。

第三，節奏上，後續美國可能啟動新一輪“301 調查”，分階段對華加徵關稅，期間也會根據中美談判結果而對部分商品暫停加徵關稅或進行豁免。「川普1.0」時期主要透過發動「301 調查」對中國特定商品加徵關稅，並對衝擊美國供應鏈的商品進行關稅豁免。「川普2.0」可能繼續沿用此方式對重點商品進一步提高關稅，避免對所有商品「一刀切”，對美國消費者和供應鏈造成太大衝擊。由於「301 調查」需要一定時間，下一次加徵關稅最快可能要到2025 年二季度，並且可能分成幾次加徵。 2018-2019 年，美國對中國共發起四輪加徵關稅行動，將平均關稅稅率從3.1%提高至21%，但隨著2020 年初中美第一階段經貿協議達成，平均關稅稅率又小幅回落至19.3%。

第四，在增量政策上，美國可能對中國商品貿易實施針對性措施。一是美國可能加強對進口商品的溯源審查，打擊中國商品透過第三方轉出口或透過簡單加工再出口至美國的行為。二是美國可能針對中國外遷至第三方國家及地區的產業進行貿易打擊，影響中國對第三方國家及地區的中間品和資本品出口。例如2024 年，拜登政府宣布對東協四國的光電產品徵收21.3%至271.2%的反傾銷稅。第三是美國可能對低貨值的跨境電商包裹加徵關稅，影響中國的跨境電商貿易。根據美國《2015 年貿易便利化和貿易執法法案》，每人每天可以進口不超過800 美元的商品而無需繳納關稅。若美國加強對「小額豁免」包裹的監管，將對中國跨境電商貿易形成衝擊。

四、中國應如何應對？

面對川普再度對華加徵關稅，中國有必要沉著冷靜，對外出台有力的反制措施，對內提高內部政策和預期的確定性。既不能忽視「川普2.0」加徵關稅對中國出口的衝擊，也不宜誇大其對中國經濟的影響。

一是針對美國的關稅政策，及時推出強力的反制措施，增加與美國的談判籌碼。參考「川普1.0」時期的經驗，中國可透過對美加徵關稅和出口管制等方式予以反制。近年來我國推出了一系列具有反制效果的法律法規，包括《中華人民共和國反外國制裁法》、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等，豐富了應對外國歧視性措施問題的工具箱。未來要進一步豐富政策工具箱，包括擴大商品和實體清單制裁範圍，加強對進口產品的監測和分析，及時啟動反傾銷、反補貼等調查程序，提高反制措施的靈活性和有效性，實現對貿易保護主義的有力打擊，同時增加與美國的貿易談判籌碼。

二是在外部環境不確定性上升的背景下，加強財政貨幣逆週期調節力度，積極擴大內需，對沖外需可能的下滑。財政政策方面，在赤字率達到4.0%為市場共識的基礎上，及時根據情勢調整並追加預算，確保必要的支出強度。財政支出的重點從投資為主轉向投資和消費並重的格局，財政支出結構向醫療、教育和養老等公共消費領域傾斜，解決居民後顧之憂，提高居民消費意願；透過適當的財政補貼增強居民消費能力和意願，推動消費品「以舊換新」政策持續發力，並擴大居民服務消費；加大對特定群體的補助金和補助金、教育、教育以上家庭的特定補助等。貨幣政策方面，用好總量和結構性政策工具，該降準降準，該降息降息，提振居民消費和企業投資需求；加大對大規模設備更新和消費品以舊換新的金融支持。房地產方面，探索從中央政府層級成立“房地產穩定基金”，專項用於保交樓、收儲、防範房企流動性風險等，解決當前地方政府促進房地產“止跌回穩”能力不足的問題。

第三是持續推動高水準對外開放，擴大中國的“朋友圈”，大力拓展對外貿易多元化，秉承合作共贏理念，建構國際利益共同體。其一，反對一切形式的單邊主義和貿易保護主義。透過世貿組織爭端解決機制妥善解決貿易爭端，對不公義做法主動起訴，並積極回應被訴案件。其二，加強雙邊和多邊貿易協定，讓雙方在貿易往來中實現互利共贏。協助新興市場改善基礎建設，開發適合當地需求的產品，促進當地的經濟發展與消費升級，同時也帶動中國相關產業的發展。其三，建立全球供應鏈夥伴關係。中國出口企業與國外優質供應商建立長期穩定的合作關係，不但可以帶動當地的就業和經濟發展，而且中國企業可以透過全球供應鏈協同管理，優化資源配置，實現共贏。

四是透過國內產業梯度轉移、引導核心環節及高附加價值環節留在本土、推動傳統產業轉型升級等方式，防範產業空洞化風險。一是做好傳統產業梯度轉移工作，減輕產業外遷的衝擊。勞力密集產業重點向中西部勞動力豐富、區位交通便利地區轉移，東部地區承接全球價值鏈高端環節。二是推動製造業向價值鏈中高端攀升，既能將高附加價值環節留在本土，又能加強外遷產業對中國核心環節的依賴。第三是推動傳統產業轉型升級，控制傳統產業外遷速度與規模。我國傳統產業是現代化產業體系的基底，不能當成低端產能簡單退出，也不能放任傳統產業過快遷出，要進一步鼓勵支持傳統產業加速轉型升級。

五是推動企業穩定、有序出海，透過金融政策支持、提高境外投資服務保障等政策，為中國出口及出海企業做好服務保障。其一，金融政策方面，引導銀行機構開展面向出口和出海企業的境內外供應鏈金融服務；做好政、銀、企的協同配合，設置海外工程融資擔保基金，加大出口信用保險支持；鼓勵銀行機構擴大跨境人民幣結算規模，更好地滿足出口和出海企業的貿易投資需求。其二，流程辦理方面，開闢員工護照辦理便捷通道。其三，境外投資服務保障方面，及時追蹤海外國家的相關市場准入、環境保護、資料保護、智慧財產權保護等政策法規，編發國別貿易指南；面向出口及出海企業提供匯率避險方面的培訓、諮詢等公共服務；制定海外投資風險防控化解應急計畫；積極組織企業參與高品質境外的展會，支持企業打造全球知名品牌。

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