Bagaimana Kita Harus Memungut Pajak atas Pengalihan Kekayaan Besar-besaran?

Tren Ekonomi

Ringkasan:

Pengalihan sumber daya secara pribadi lintas generasi sudah ada sejak lama di masyarakat itu sendiri.

Perkenalan

Pengalihan sumber daya secara pribadi antar generasi sudah ada sejak masyarakat itu sendiri ada. Kontroversi tentang pengalihan tersebut juga ada di mana-mana, terutama dalam cerita-cerita Alkitab dan plot Shakespeare. Di zaman modern, pengalihan kekayaan menimbulkan masalah yang sangat penting seperti sifat hubungan keluarga dan masalah publik seperti kemampuan ekonomi untuk menghasilkan hasil yang adil. Ukuran dan distribusi pengalihan antargenerasi telah menimbulkan kekhawatiran tentang terciptanya dinasti keluarga, memperburuk tren ketimpangan, dan membatasi peluang dan mobilitas ekonomi. Pada saat yang sama, ada kekhawatiran bahwa mengenakan pajak atas pengalihan mengurangi efisiensi dan akumulasi modal serta melanggar prinsip ekuitas horizontal.

Masalah-masalah ini kemungkinan akan semakin penting selama beberapa dekade mendatang, karena AS menghadapi serangkaian transfer kekayaan antargenerasi terbesar dalam sejarahnya. Memungut pajak atas aliran ini secara bijaksana dapat meningkatkan pendapatan dan memperbaiki sistem pajak, tetapi pajak transfer telah dihapuskan dalam beberapa tahun terakhir.

Dalam ringkasan kebijakan ini (yang didasarkan pada proyek penelitian yang lebih luas ), kami mengembangkan metodologi inovatif yang mencocokkan warisan dan harta pusaka. Kami menggunakan hasilnya untuk menyelidiki dampak pendapatan dan distribusi dari tiga opsi untuk pajak transfer kekayaan: mereformasi pajak warisan; mengenakan pajak atas keuntungan modal saat kematian; dan mengubah pajak warisan menjadi pajak warisan (dibayar oleh penerima). Kami menyimpulkan bahwa pajak warisan dapat meningkatkan pendapatan lebih banyak dan lebih progresif daripada pajak warisan yang ada. Selain itu, mengenakan pajak atas warisan dan keuntungan modal yang belum direalisasi saat kematian akan menutup dua celah terbesar dalam pajak penghasilan.

Transfer Kekayaan Besar-besaran

Liputan tentang “Great Wealth Transfer” yang akan datang telah memasuki diskusi publik . Rumah tangga berusia 55 tahun ke atas memegang 71% dari total kekayaan yang dapat diwariskan pada tahun 2021, naik dari 54% pada tahun 1997, menurut data Survei Keuangan Konsumen. Gambar 1 menunjukkan lintasan kekayaan menurut kelompok usia. Rumah tangga dengan kepala berusia 55-64, 65-74, dan 75 tahun ke atas telah mengalami pertumbuhan kekayaan yang kuat relatif terhadap PDB. Rumah tangga dengan kepala berusia di bawah 40 atau 40-54 memiliki kekayaan yang sama atau lebih sedikit pada tahun 2021 relatif terhadap PDB daripada yang mereka miliki pada tahun 1997. Sebagian besar peningkatan tersebut hanya terjadi pada 10% rumah tangga terkaya yang berusia 55 tahun ke atas.

Bagaimana Kita Harus Memungut Pajak atas Pengalihan Kekayaan Besar-besaran?_1

Jika pengalaman generasi sebelumnya menjadi panduan, sebagian besar kekayaan yang dimiliki oleh rumah tangga berusia 55 tahun atau lebih akan disimpan hingga meninggal—terutama di antara rumah tangga terkaya. Kekayaan tersebut akan diwariskan kepada generasi mendatang dengan cara yang mempertahankan dinasti keluarga dan membuat distribusi sumber daya di antara generasi penerima menjadi lebih tidak merata. Pada tahun 2021, 10% penerima teratas menerima 55% dari total warisan, sedangkan dua kuintil terbawah menerima kurang dari 10%.

Perlunya reformasi pajak transfer

Meskipun distribusi kekayaan warisan sangat tidak merata, sistem pajak transfer kekayaan—yang terdiri dari pajak warisan, hibah, dan pajak generasi-melewati—telah dihapuskan selama 50 tahun terakhir, termasuk pemotongan pajak warisan yang diberlakukan pada tahun 2017. Porsi pewaris yang harta warisannya dikenakan pajak warisan telah turun dari 6,5% pada tahun 1972, menjadi 2,1% pada tahun 1997. Pada tahun 2021, hanya satu dari setiap 1300 orang yang meninggal yang dikenakan pajak warisan federal, kurang dari 0,1%. Pendapatan pajak warisan telah turun secara proporsional, baik sebagai bagian dari semua pendapatan maupun sebagai bagian dari PDB.

AS merupakan negara yang berbeda dalam OECD, di mana lebih banyak negara yang mengenakan pajak warisan daripada pajak harta warisan. Dari 36 negara OECD, hanya empat (Denmark, Korea Selatan, Amerika Serikat, dan Inggris) yang mengenakan pajak atas harta warisan. Sebanyak 20 negara lainnya mengenakan pajak atas warisan, semuanya berdasarkan kombinasi hubungan dengan pewaris dan jumlah warisan yang diterima (OECD 2021). Terdapat heterogenitas yang signifikan di seluruh negara dalam tingkat kekayaan yang dikecualikan dari pajak transfer, tetapi bahkan tingkat pengecualian tertinggi, $1,1 juta di Italia pada tahun 2007-2018, jauh di bawah pengecualian pajak harta warisan di Amerika Serikat. Pajak transfer kekayaan merupakan proporsi yang sangat kecil dari total pendapatan pajak di semua negara.

Reformasi terhadap sistem pajak transfer kekayaan dapat mengurangi kesenjangan ekonomi dan meningkatkan pendapatan federal. Dalam beberapa tahun terakhir, terjadi peningkatan substansial dalam penyebaran berbagai ukuran ekonomi termasuk pendapatan, kekayaan, dan harapan hidup, yang menimbulkan berbagai kekhawatiran mulai dari kesetaraan kesempatan hingga masa depan demokrasi.1 (Bricker et al. 2016; Saez dan Zucman 2018; Smith, Zidar, dan Zwick 2022; Case dan Deaton 2023). Transfer kekayaan berkontribusi pada meningkatnya ketimpangan karena transfer secara agregat besar, diberikan oleh rumah tangga paling kaya, dan diterima oleh ahli waris yang sudah kaya (Feiveson dan Sabelhaus 2018). Selain itu, proyeksi anggaran standar menyiratkan bahwa utang federal akan meningkat secara stabil dan tak terelakkan selama 30 tahun ke depan, sehingga mengurangi laju pertumbuhan ekonomi (CBO 2024, Auerbach dan Gale 2024). Meskipun beberapa penyesuaian akan diperlukan di sisi pengeluaran, peningkatan pendapatan federal dapat dan harus menjadi bagian dari solusi juga. Mengingat ketimpangan yang tinggi, peningkatan beban pajak pada rumah tangga kaya patut mendapat pertimbangan khusus, terutama karena perpajakan atas pendapatan modal telah menurun dalam beberapa dekade terakhir.

Pajak harta warisan dan pajak warisan

Perbandingan pajak warisan dan pajak warisan telah lama menjadi pokok bahasan analisis kebijakan ekonomi (Batchelder 2007). Sebagian dari perbedaan antara kedua pajak tersebut adalah bahwa tampaknya ada lebih sedikit kemarahan moral terhadap pajak atas hadiah besar yang diterima seseorang daripada pajak atas kekayaan yang terkumpul dari seorang donatur. Sebuah survei yang dirancang dengan cermat dan representatif secara nasional oleh ekonom Stefanie Stantcheva (2021) di Universitas Harvard melaporkan bahwa 61% responden percaya bahwa tidak adil untuk mengenakan pajak atas harta warisan orang yang memperoleh kekayaan mereka sendiri. Pada saat yang sama, hanya 32% responden yang menganggap adil jika anak-anak dari orang tua yang kaya memiliki "akses ke fasilitas yang lebih baik."

Pajak warisan dan pajak harta warisan mungkin juga berbeda karena efek perilaku yang penting. Misalnya, jika tujuan perpajakan transfer kekayaan adalah untuk mengurangi ketimpangan, pajak warisan lebih efektif daripada pajak harta warisan karena pajak ini menargetkan transfer individu dalam jumlah besar daripada harta warisan besar, yang dapat dibagi di antara beberapa anggota keluarga berdasarkan pajak warisan (Becker 2005, Fahri dan Werning 2010, Piketty dan Saez 2013).

Terakhir, perbedaan utama antara pajak warisan dan pajak warisan adalah bahwa pajak warisan akan mencakup salah satu kelalaian terbesar dalam pajak penghasilan: penghasilan yang diterima melalui hadiah atau warisan. Memungut pajak atas semua penghasilan, daripada mengizinkan perlakuan yang berbeda terhadap berbagai bentuk sumber daya rumah tangga, merupakan tujuan dari kebijakan pajak yang baik. Hal ini tidak dapat dicapai tanpa memungut pajak atas warisan sebagai penghasilan.

Meskipun ada klaim berulang yang menyatakan sebaliknya, hanya ada sedikit bukti yang menyatakan bahwa pajak transfer kekayaan mengurangi akumulasi atau efisiensi modal, dan pajak tersebut pasti dapat disusun sedemikian rupa dengan mempertimbangkan pertimbangan khusus yang diajukan oleh bisnis kecil atau pertanian keluarga.

Memungut pajak atas keuntungan modal saat kematian

Memungut pajak atas keuntungan modal yang sebelumnya belum terealisasi saat kematian pemilik aset terkadang disebut sebagai memperlakukan kematian sebagai peristiwa realisasi konstruktif. Bagaimana keuntungan yang belum terealisasi ditangani saat kematian terkait erat dengan perpajakan atas harta warisan. Sekitar 27% dari semua kekayaan dan 41% dari kekayaan yang dimiliki oleh 1% teratas berbentuk keuntungan modal yang belum terealisasi (Bricker et al. 2020). Berdasarkan hukum saat ini, tidak ada pajak penghasilan yang pernah dibayarkan atas keuntungan yang belum terealisasi yang terjadi selama masa hidup pemilik jika pemilik memegang aset tersebut hingga meninggal. Dijuluki "celah Malaikat Maut," ketentuan ini tidak hanya kehilangan pendapatan miliaran dolar tetapi juga mendistorsi perilaku—individu diberi insentif untuk memegang aset modal selama seluruh hidup mereka untuk menghindari perpajakan ketika modal itu mungkin dialokasikan lebih efisien di tempat lain (Kinsley 1987).

This loophole can be addressed in two ways. First, under carryover basis at death, heirs would receive the asset with the original basis and, when they sold the asset, that they would be taxed on the full capital gain rather than (under current rules) just the appreciation that occurs after they receive the bequest. This approach was created in 1976 but then repealed in 1980 before it ever went into effect. The tax code currently uses this approach for assets transferred inter vivos but not for bequests. CBO (2022) estimates that implementing carryover basis at death starting in 2023 would raise an additional $2 billion in revenue in the first year and $156.4 billion over the subsequent 10 years. Several other countries—including Australia, Austria, Mexico and Norway—use carryover basis.

Alternatively, unrealized gains could be taxed at death. The best example of this in practice is Canada, which has no estate or inheritance tax but treats death as a realization event (Canada Revenue Agency 2024, OECD 2021). To address liquidity issues, Canada exempts capital gains on principal residences and provides a lifetime deduction of 1 million Canadian dollars for qualified farm and fishing property. Relative to carrying over the basis, taxing gains at death simplifies recordkeeping because individuals do not have to keep track of the original purchase price of inherited assets once the tax is paid. This advantage has not been enough to persuade other countries to adopt a tax on unrealized gains at death, however.

Recent work shows the revenue potential for taxing unrealized gains at death. Poterba and Weisbenner (2001) and Avery, Grodzicki, and Moore (2015) estimate that a tax on unrealized gains at death without any exemption level could raise more than the current estate tax system but that the tax burden would fall more on low-wealth households than under the estate tax. Avery, Grodzicki, and Moore (2015) and Gordon, Joulfaian, and Poterba (2016) estimate that if the exemption level were set at the 2010 level, when carry-over basis existed for a year, the revenue effects of taxing gains at death would be far lower than under the current estate tax. CBO (2011) comes to the same conclusion, estimating that, relative to a counterfactual where 2010 law was extended, reinstating the estate tax in 2011 raised an additional $550 billion over 10 years.

Methodology

The comparisons between an estate and inheritance tax and taxation of unrealized gains at death are of current policy interest. In recent policy proposals by seven think tanks to address the long-term fiscal imbalance, all seven proposed some reform to the taxation of wealth transfers. These reforms ranged from a complete repeal of the estate and gift tax to the reversion of estate tax parameters to 2009 levels. Four of the proposals would repeal the step-up in basis of capital gains at death, and one proposal would replace the estate tax with an inheritance tax

Our work features both a new methodology to estimate inheritances and bequests and new results. Inheritances are directly observed in the SCF, and we use a method developed in an earlier paper (Feiveson and Sabelhaus 2019) to include both the inheritances that are reported as well as transfers of real property not captured in the SCF inheritance module. In addition, we construct estimates of bequests, based on estimates of household wealth from the SCF, estimates of differential mortality risk (with respect to income) from both the Social Security Administration and from work by Chetty et al. (2016), estimates of estate tax deductions from Statistics of Income data, and estimates of estate tax liability from our own calculators. There is nothing in the model or methodology that requires that (simulated) bequests closely approximate (respondent-reported) inheritances, but the two series are reasonably close in aggregate and have broadly similar size distribution, which we take as validation of the new methodology. We believe the methodology itself is a significant advance over previous work in that it allows comparisons of bequests with inheritances as a source of validation.

By linking bequests and inheritances we are able to analyze wealth transfer taxes assuming they are borne either by decedents or inheritors, unlike previous work in the literature. Thus, we can calculate the distributional effects assuming that the burden of any of the wealth transfer taxes falls on either decedents or heirs. In this paper, however, we analyze all policy options assuming that heirs bear the burden of the tax (following Batchelder 2007, Entin 2004, and Mankiw 2003). We rank households by Expanded Income (EI), a broad measure of income we have developed elsewhere. EI includes all major forms of cash and non-cash income, including estimates of unrealized capital gains, imputed income from owner-occupied housing, unreported business income, and inheritances received.

Results

With this framework, we examine two stand-alone inheritance tax options—with a flat rate of 37% (the highest income tax rate in 2024) or 15% —and a third option, also stand-alone, to tax unrealized gains at death at a rate of 23.8% (the top rate on realized capital gains in 2024). By adjusting the exempt amounts, these options can raise the same amount of revenue as the estate tax under 2021 parameters. The exemptions are $2.81 million and $940,000 for the inheritance tax options and $2.22 million for the tax on unrealized gains. Figure 2 shows the distribution of tax burden by heir’s EI. As panels A and B show, the 37% inheritance tax is the most progressive of the options and is more progressive than the current estate tax, both because of the high rate and because of the large exemption amount that the high rate allows.

In alternative simulations, we return the estate tax to its 2001 parameters, adjusted for inflation. Remarkably, this version of the estate tax would have raised $145 billion—more than seven times as much revenue in 2021 as the actual estate tax did that year. As panels C and D show, both the estate tax and the 37% inheritance tax (with an exemption of $150,000) are quite progressive under this revenue target. Even when ranking heirs by inheritance-exclusive EI, neither impose an aggregate tax burden of more than 0.5% of EI on the bottom 90%. The 15% inheritance tax and the unrealized gains taxes are not capable of generating the same amount of revenue. We conclude that inheritance taxes can raise more revenue and be more progressive than the existing estate tax and that they have other advantages such as broadening the income tax base.

Bagaimana Kita Harus Memungut Pajak atas Pengalihan Kekayaan yang Besar?_2

Conclusion

Selama beberapa dekade mendatang, AS akan mengalami aliran transfer kekayaan antargenerasi terbesar—secara absolut dan relatif—dalam sejarah modern. Memungut pajak atas aliran ini secara tepat dan bijaksana merupakan peluang untuk meningkatkan pendapatan, meningkatkan ekuitas vertikal dan horizontal sistem pajak, menciptakan kesempatan yang lebih setara, dan mengurangi peran dinasti keluarga dalam perekonomian. Namun, sistem pajak transfer saat ini telah dihancurkan dalam beberapa tahun terakhir dan tidak mampu membantu masyarakat mencapai tujuan ini. Meskipun berulang kali ada klaim yang menyatakan sebaliknya, membangun kembali sistem pajak transfer yang fungsional tidak akan serta merta mengurangi akumulasi modal atau efisiensi, dan sistem ini tentu dapat disusun dengan cara yang memperhitungkan pertimbangan khusus yang diajukan oleh usaha kecil atau pertanian keluarga. Isu-isu ini menjadi perhatian saat ini karena Kongres mencari cara untuk menutup kesenjangan fiskal. Perkiraan kami menunjukkan bahwa reformasi yang cermat terhadap sistem pajak transfer kekayaan—termasuk mengenakan pajak atas keuntungan modal yang belum terealisasi saat kematian dan mengubah pajak warisan menjadi pajak warisan—dapat meningkatkan pendapatan, meningkatkan progresivitas, dan memperbaiki perekonomian dengan cara lain juga. Reformasi ini akan membantu memberlakukan jaminan penting untuk mengumpulkan pajak atas pendapatan yang terkumpul yang saat ini bebas pajak. Para pembuat kebijakan harus mempertimbangkan estimasi ini saat mereka mengevaluasi opsi pajak transfer kekayaan serta konsolidasi fiskal secara lebih umum.

Untuk terus mendapat informasi terkini tentang semua peristiwa ekonomi hari ini, silakan lihat kami kalender ekonomi

Peringatan Resiko Dan Penafian Investasi

Anda memahami dan mengakui bahwa ada risiko tingkat tinggi yang terlibat dalam strategi trading. Mengikuti strategi atau metodologi investasi apa pun berpotensi mengalami kerugian. Konten di situs ini disediakan oleh kontributor dan analis kami untuk tujuan informasi saja. Anda sendiri yang bertanggung jawab untuk menentukan apakah aset, sekuritas, strategi, atau produk lainnya cocok untuk Anda berdasarkan tujuan investasi dan situasi keuangan Anda.