Règles budgétaires de l'Union européenne : il est temps de réformer la réforme

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Résumé:

Le cadre budgétaire risque de se dégrader face aux tensions géopolitiques accrues depuis l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Afin d'éviter son érosion progressive, la Commission européenne et les pays de l'UE devraient envisager une « réforme de la réforme » ciblée afin de le réaligner sur son objectif initial : garantir la soutenabilité de la dette publique grâce à une méthodologie fondée sur les risques, limitant le rôle des objectifs chiffrés rigides.

Règles budgétaires de l'Union européenne : il est temps de réformer la réforme

Le cadre budgétaire de l'Union européenne – un ensemble de règles destinées à garantir que les pays maintiennent leurs dettes gérables – a été réformé pour la dernière fois en avril 2024 1 . Cette réforme fait suite à une période sans précédent de suspension de facto des règles budgétaires à partir de 2020, lorsque les pays se sont vu accorder une marge de manœuvre budgétaire pratiquement illimitée pour répondre à la pandémie de coronavirus et, par la suite, à la crise énergétique déclenchée par la guerre en Ukraine.

Aujourd'hui, un peu plus d'un an après la réforme, le cadre budgétaire risque de se dégrader face aux tensions géopolitiques accrues depuis l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Afin d'éviter une érosion progressive de ce cadre, la Commission européenne et les pays de l'UE devraient envisager une « réforme de la réforme » ciblée afin de le réaligner sur son objectif initial : garantir la soutenabilité de la dette publique grâce à une méthodologie fondée sur les risques, limitant le rôle des objectifs chiffrés rigides.

Les risques pesant sur la réforme d’avril 2024 sont apparus notamment pour deux raisons :

Premièrement, l'activation de la « clause dérogatoire nationale » du Pacte de stabilité et de croissance (PSC – terme collectif désignant la législation-cadre budgétaire de l'UE) a été autorisée 2 . L'activation de la clause dérogatoire nationale, qui assouplit temporairement les règles budgétaires, doit permettre aux pays d'engager des dépenses supplémentaires en matière de déficit lié à la défense (Commission européenne, 2025). Les pays ont déjà soumis à l'automne 2024 des plans montrant comment ils placeraient leurs dépenses en territoire soutenable sur quatre ou sept ans ; la clause dérogatoire nationale leur permet de dépenser jusqu'à 1,5 % du PIB de plus pendant un maximum de quatre ans.

Français Cependant, l'activation d'une clause dérogatoire presque aussitôt que les nouvelles règles budgétaires commencent à s'appliquer soulève la crainte compréhensible que ces règles ne soient pas du tout appliquées dans les prochaines années. En particulier, il y a des raisons de penser qu'aucune nouvelle procédure de déficit excessif (PDE – une procédure corrective supervisée par la Commission européenne pour les pays dépensant au-delà des limites convenues) ne sera ouverte 3 ou que les procédures existantes 4 ne seront intensifiées (Pench, 2024, 2025). Il est remarquable que certains des pays les plus endettés, qui sont les principaux bénéficiaires prévus de la clause dérogatoire, aient jusqu'à présent refusé de s'en prévaloir – en particulier la France, l'Italie et l'Espagne. Cela reflète probablement le risque perçu de tomber dans un « piège de la dette » déclenché par les réactions des marchés, que les règles autorisent ou non un emprunt supplémentaire temporaire pour le réarmement.

Le deuxième facteur de risque pour les règles budgétaires réformées de l'UE est que l'Allemagne a accepté en mars 2025 à une vitesse record une réforme de sa règle budgétaire constitutionnelle de « frein à l'endettement », afin de supprimer définitivement les contraintes d'emprunt pour les dépenses de défense (au-dessus d'un plancher de 1 % du PIB) et de permettre un fonds budgétaire supplémentaire ponctuel de 500 milliards d'euros pour des investissements « supplémentaires » dans les infrastructures. La nouvelle posture budgétaire allemande a été largement saluée comme stimulante pour l'économie et répondant à des priorités de dépenses négligées, tant au niveau national qu'européen 5 , sans risquer de réactions négatives du marché.

Bien que la décision allemande ait été dictée exclusivement par des considérations nationales, la Commission peut également la présenter comme une sorte de justification de la clause dérogatoire nationale (l'Allemagne a une dette légèrement supérieure au maximum de 60 % du PIB requis par le PSC). Cependant, selon des hypothèses plausibles, la mise en œuvre de la nouvelle règle budgétaire allemande se heurterait toujours aux règles budgétaires de l'UE, potentiellement, compte tenu du poids de l'Allemagne, avec des répercussions sur l'ensemble du cadre. En particulier, des dépenses supplémentaires en matière de déficit de défense deviendraient problématiques au-delà de la limite de temps fixée pour la clause dérogatoire nationale. Même à court terme, les règles budgétaires de l'UE, qui n'autorisent pas d'exemptions pour les dépenses liées aux programmes d'investissement, pourraient entraver le déploiement du fonds d'infrastructure allemand (Steinbach et Zettelmeyer, 2025).

Il a été difficile de parvenir à un accord sur la réforme du cadre budgétaire de l'UE d'avril 2024 et il est compréhensible que la Commission souhaite ignorer les inquiétudes suscitées par ces évolutions quant à l'avenir de ce cadre6 . Elle pourrait notamment être tentée de s'adapter à la nouvelle position allemande en matière de politique budgétaire, c'est-à-dire de dissimuler d'éventuelles violations des règles budgétaires de l'UE. Permettre à l'Allemagne de contourner les règles de l'UE pour atteindre des objectifs nationaux ne devrait pas susciter de vives objections dans le reste de l'UE, étant donné qu'une politique budgétaire allemande expansionniste contribuerait à stimuler la croissance sur tout le continent. Cependant, cela renforcerait les doutes sur le fonctionnement du nouveau cadre budgétaire soulevés par l'activation prématurée de la clause dérogatoire nationale. En particulier, cela raviverait des préoccupations de longue date concernant « l'égalité de traitement », sachant que l'Allemagne a réformé ses règles budgétaires sans aucune consultation avec l'UE.

Revenir en arrière pour l'améliorer

Plutôt que d'envisager un dépérissement prématuré du nouveau cadre budgétaire de l'UE, la Commission pourrait réagir proactivement en proposant une « réforme de la réforme » chirurgicale. Elle pourrait même rapprocher le cadre de la conception initiale de la Commission (Commission européenne, 2022a), qui a été partiellement annulée lors du processus législatif par crainte de ne pas atteindre le consensus nécessaire à son adoption. Cette inquiétude reflétait la fixation traditionnelle de l'Allemagne sur des objectifs chiffrés stricts en matière de déficit et de dette. La refonte budgétaire de l'Allemagne offre ainsi une occasion inattendue de recentrer la réforme du cadre budgétaire de l'UE sur son objectif initial, permettant ainsi d'utiliser la marge de manœuvre budgétaire lorsqu'elle est disponible et d'éliminer les règles dénuées de justification économique.

L'objectif initial de la réforme de l'UE peut être décrit comme la réduction des risques liés aux dettes nationales, c'est-à-dire la suppression à terme des situations dans lesquelles la dette publique d'un pays présente un risque élevé de soutenabilité. Plutôt que d'exiger que la dette atteigne un objectif à un certain moment ou diminue d'un certain montant, le concept de soutenabilité a été opérationnalisé de longue date par la Commission grâce au développement d'une méthodologie spécifique d'évaluation du risque de soutenabilité à moyen terme (Commission européenne, 2023). Cette méthodologie combine les niveaux d'endettement projetés des pays avec leurs trajectoires projetées, dûment soumises à des tests de résistance, afin de parvenir à une conclusion globale sur le fait que la dette présente ou non un risque élevé de soutenabilité.

Avec une certaine approximation, les critères peuvent être décrits comme suit : pour les pays dont la dette devrait rester à des niveaux très élevés – supérieurs à 90 % du PIB –, la trajectoire de la dette projetée devrait diminuer continuellement, avec une forte probabilité que la dette n’augmente pas. Pour les pays dont la dette devrait rester entre 60 % et 90 % du PIB, la trajectoire de la dette pourrait augmenter temporairement, à condition qu’il y ait une forte probabilité que la dette diminue avant la fin de la période de projection. Parallèlement, les pays dont la dette devrait rester inférieure à 60 % du PIB ne sont pas considérés comme présentant des risques élevés en matière de viabilité.

Français La méthodologie d'évaluation des risques de durabilité de la Commission continue de fournir le fondement principal des nouvelles règles budgétaires de l'UE, en particulier l'obligation pour les plans d'ajustement à moyen terme des pays de montrer que la dette est sur une trajectoire « plausiblement à la baisse » ou restera « à des niveaux prudents » (Pench, 2023). Cependant, la traduction de la méthodologie en exigences juridiques a accentué les rigidités existantes et manqué des occasions de clarification. En particulier, la réforme d'avril 2024 a hérité d'une approche lourde pour tester la trajectoire de référence de la dette ; elle a effectivement effacé toute différence entre les pays dont la dette devrait rester supérieure à 90 % du PIB et ceux qui se situent dans la fourchette de 60 % à 90 % ; et elle n'a pas pris en compte la possibilité que la trajectoire de la dette puisse être affectée temporairement par des programmes de dépenses limités dans le temps, par exemple en matière d'infrastructures.

La réforme a également introduit des exigences chiffrées distinctes en matière de dette et de déficit : la « garantie de soutenabilité de la dette » et la « garantie de résilience du déficit ». Cette dernière, exigeant des pays qu'ils atteignent à terme un niveau de déficit arbitrairement fixé, se traduit par un durcissement irréaliste des exigences d'ajustement pour les pays très endettés. La première, exigeant un rythme minimum de réduction de la dette dès la période d'ajustement, alors que la dette dépasse 60 % du PIB, s'avère paradoxalement potentiellement pénalisante non pas pour les pays très endettés, mais pour ceux qui se situent dans la tranche intermédiaire.

Réforme « chirurgicale »

Une révision ciblée de la réforme pour remédier aux faiblesses critiques serait relativement facile.

Premièrement, les exigences fondées sur le risque devraient être revues afin de les rendre moins rigides pour les pays dont l'endettement devrait rester dans la fourchette moyenne (60 à 90 % du PIB). Pour ces pays, l'exigence pourrait être que la stabilisation de la dette intervienne avec une forte probabilité avant la fin de l'horizon d'évaluation de la viabilité (c'est-à-dire la période comprenant le plan d'ajustement à moyen terme de quatre à sept ans et la projection ultérieure de « politique inchangée » sur dix ans) 7 . À son tour, la définition de « politique inchangée » devrait être ajustée pour permettre des programmes de dépenses auto-réversibles, tels que le fonds allemand pour les infrastructures, avec des garanties opportunes contre leur prolongation.

Deuxièmement, les garanties de soutenabilité de la dette et de résilience du déficit devraient être supprimées afin de rétablir l'approche centrée sur le risque de soutenabilité sous-jacente à la réforme. La suppression des garanties numériques serait nécessaire pour permettre des augmentations limitées des ratios d'endettement des pays de la tranche intermédiaire et éviterait une pénalisation disproportionnée des pays très endettés.

Cette solution serait préférable à une simple augmentation du seuil d'endettement prévu par le Traité, de 60 % à 90 % du PIB (comme le suggèrent par exemple Steinbach et Zettelmeyer, 2025). Outre la valeur symbolique attachée au seuil de 60 %, le remplacer simplement par 90 % après que l'Allemagne a annoncé son intention d'accroître sa dette risquerait de donner l'impression que l'objectif est modifié pour satisfaire l'acteur dominant de l'UE.

Impact sur l'Allemagne

Certes, une réforme aussi radicale ne permettrait pas à l'Allemagne d'exploiter pleinement la marge de manœuvre budgétaire qu'impliquent ses nouvelles règles nationales (selon les estimations de Zettelmeyer, 2025). L'Allemagne serait néanmoins tenue de stabiliser sa dette en dessous de 90 % du PIB et, à terme, de la ramener à 60 % (sauf nouveaux programmes de dépenses). Cela confirmerait toutefois la logique de la nouvelle réforme proposée : elle ne se contente pas de s'adapter à l'évolution des priorités allemandes. Cela renforcerait également le message selon lequel emprunter pour financer une augmentation des dépenses, comme celle de la défense, censée être permanente, bien que politiquement opportune, n'est pas une politique économiquement souhaitable.

La réticence des pays les plus endettés à profiter de la clause dérogatoire nationale suggère que ces pays ne devraient pas être hostiles à une plus grande différenciation au sein du groupe des pays dont la dette dépasse 60 % du PIB. Quant à la suppression des deux garanties, leur apparente indifférence dans l'application de la clause dérogatoire nationale par la Commission suggère qu'elles sont déjà implicitement reconnues comme une source de complexité inutile et préjudiciable.

La réforme chirurgicale pourrait être réalisée par une modification du règlement (UE) 2024/1263 d'avril 2024 (le règlement traditionnellement qualifié de « volet préventif » du Pacte de stabilité et de croissance). Contrairement au remplacement du seuil d'endettement de 60 % du PIB, cette modification ne nécessiterait pas l'unanimité des pays de l'UE.

Des spécifications plus précises des exigences fondées sur le risque devraient être faites en référence à la méthodologie de la Commission (sous le contrôle d’un groupe de travail ad hoc composé de représentants des pays de l’UE, de la Commission et de la Banque centrale européenne), comme c’est déjà le cas avec les règles actuelles.

La méthodologie devrait être revue afin de garantir une cohérence totale avec la définition proposée des exigences fondées sur les risques et, plus généralement, de traiter les questions critiques laissées sans réponse par la réforme d'avril 2024. En particulier, les spécifications relatives à la construction du « fan chart », illustrant l'éventail des résultats possibles autour du scénario d'ajustement central et leurs probabilités, pourraient être revues, notamment en termes de technique statistique, de période couverte et d'opérationnalisation de l'exigence de stabilisation de la dette avec une probabilité élevée.

Source : Bruegel

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