Una decisione di Bad Apple: il ruling fiscale dell’UE consolida le distorsioni

Economico

Resoconto:

L'enorme guadagno fiscale dell'Irlanda evidenzia ancora una volta l'urgente necessità di riformare le norme di allocazione degli utili.

A prima vista, la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) del 10 settembre 2024 sulla legge fiscale irlandese di Apple sembra abbastanza equa. La sentenza, che conferma che l'Irlanda ha concesso aiuti illegittimi ad Apple e dovrebbe recuperare 13 miliardi di euro di tasse non pagate, affronta uno schema estremamente aggressivo. La vicepresidente esecutiva della Commissione europea e commissaria per la concorrenza Margrethe Vestager l'ha salutata come una "grande vittoria per i cittadini europei e per la giustizia fiscale".

Ma la decisione solleva anche questioni di politica fiscale impegnative. Apple ha certamente adottato una pianificazione fiscale molto aggressiva, agevolata dalla legge irlandese, ma la CGUE ha concesso i diritti di tassazione sui profitti trasferiti esclusivamente all'Irlanda, nonostante la maggior parte dei profitti si sia accumulata altrove. Questa decisione potrebbe avere conseguenze negative indesiderate per il mercato unico dell'UE a lungo termine.

In particolare, la sentenza convalida una situazione in cui le norme sull'allocazione degli utili alle giurisdizioni a fini fiscali rimangono imperfette e generano distorsioni tra i membri dell'UE. È in corso uno sforzo per riformare le norme internazionali sulla tassazione di alcuni degli utili delle più grandi aziende del mondo, ma questo è ben lontano dal completamento; la sua finalizzazione è ancora più improbabile con il ritorno del presidente Trump in carica negli Stati Uniti. In questo contesto, c'è un serio rischio che gli squilibri nell'allocazione degli utili all'interno dell'UE aumentino, con le piccole economie aperte (Irlanda, Lussemburgo, Malta, Cipro) che ne trarranno vantaggio, a scapito degli altri stati membri.

I frutti di una strategia aggressiva

Come molte altre aziende tecnologiche statunitensi, Apple ha sviluppato strategie fiscali molto aggressive già a partire dagli anni '90, utilizzando strumenti fiscali ibridi e sfruttando le scappatoie nelle norme fiscali internazionali. La loro strategia di trasferimento degli utili ha prodotto un "reddito senza stato", ovvero un reddito situato al di fuori di qualsiasi giurisdizione fiscale. Questa strategia è stata facilitata da una combinazione di norme fiscali accomodanti negli Stati Uniti e nei paesi dell'Europa continentale e da norme irlandesi sulla residenza e l'allocazione degli utili. Due ruling fiscali emessi dall'Irlanda nel 1991 e nel 2007 hanno approvato la strategia.

Di conseguenza, Apple ha spostato i redditi legati alla proprietà intellettuale fuori dall'UE quasi esentasse. I profitti ricavati dalle vendite di telefoni, laptop e iPad erano in gran parte esenti da tasse nei paesi in cui venivano effettuate le vendite, perché erano registrati in società senza Stato, non tassati sul loro reddito mondiale da nessun paese, inclusa l'Irlanda, che era il loro stato di costituzione.

Furono le ruling fiscali irlandesi del 1991 e del 2007 ad essere contestate dalla Commissione europea. Secondo la Commissione, solo nel 2011, le sussidiarie irlandesi di Apple registrarono un utile di 16 miliardi di euro, di cui solo 50 milioni di euro erano imponibili, con imposte pagate per 10 milioni di euro, un'aliquota fiscale effettiva dello 0,005 percento.

Invece, la Commissione ha sostenuto che l'allocazione degli utili avrebbe dovuto essere decisa sulla base della normale applicazione delle regole sviluppate all'interno dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico sui prezzi di trasferimento e sulle regole di attribuzione degli utili. Sebbene all'epoca queste regole non fossero ancora state incorporate nella legislazione irlandese, avrebbero dovuto, secondo il punto di vista della Commissione, portare alla tassazione degli utili correlati alla proprietà intellettuale in Irlanda.

Secondo la Commissione, gli utili non avrebbero dovuto essere assegnati alle società senza stato perché queste ultime non avevano le funzioni necessarie per gestire e amministrare la proprietà intellettuale. Le filiali irlandesi di Apple svolgevano più funzioni e la Commissione ha sostenuto che gli utili avrebbero dovuto essere loro assegnati in linea, in primo luogo, con le linee guida sui prezzi di trasferimento (TPG) dell'OCSE e, in secondo luogo, con l'approccio autorizzato dell'OCSE (AOA) sull'attribuzione degli utili alle stabili organizzazioni (anche se l'AOA è stato adottato dall'OCSE anni dopo la concessione delle ruling fiscali irlandesi).

Il problema dei prezzi di trasferimento

Le regole sui prezzi di trasferimento furono adottate per la prima volta dalla Società delle Nazioni negli anni '20 per allocare i profitti delle multinazionali alla giurisdizione "giusta" ed evitare che le stesse transazioni venissero tassate in due paesi. In base al "principio di libera concorrenza" impiegato nei prezzi di trasferimento, le transazioni tra entità legali nello stesso gruppo economico dovrebbero essere valutate al prezzo di mercato, in modo simile alle transazioni tra parti indipendenti.

Dagli anni '90, l'OCSE ha sviluppato metodi sofisticati per implementare il principio di libera concorrenza, portando in teoria a allocare il profitto dove viene guadagnato (OCSE, 2022). In breve, il profitto segue le funzioni, le attività e i rischi aziendali. Economicamente, dovrebbe essere allocato dove viene creato valore.

Ma l'implementazione delle norme sui prezzi di trasferimento ha portato sempre più profitti a essere convogliati verso giurisdizioni a bassa tassazione dove le aziende localizzano determinate funzioni, asset e rischi, appena sufficienti ad attrarre i profitti. In un'economia basata sulla conoscenza e digitalizzata, i rendimenti in eccesso sono generati da capitale e asset immateriali (principalmente proprietà intellettuale), che sono molto più facili da spostare rispetto agli asset fisici, che erano dominanti nell'economia tradizionale quando è stato concepito il principio di libera concorrenza. Ciò che inizialmente era una norma anti-abuso è quindi diventato uno strumento per la pianificazione fiscale.

Per porre rimedio a questa situazione e aggiornare in qualche modo le regole, nell'ottobre 2021 è stato concordato un accordo fiscale globale in due parti. Approvato da oltre 140 paesi, questo ha introdotto un'imposta minima del 15 percento (Pillar Two) e una nuova regola di allocazione degli utili per le aziende più grandi, tra cui Apple. In base alla regola (Pillar One), una quota degli utili verrebbe assegnata a fini fiscali ai paesi in cui avvengono le vendite.

Il Pilastro Uno mira precisamente a correggere, attraverso un approccio formulaico, le carenze del principio di libera concorrenza. Segna un accordo implicito da parte dei paesi sul fatto che le attuali norme non garantiscono un'equa allocazione dei diritti di imposizione.

Due ironie

La prima ironia della sentenza della CGUE su Apple è che eleva una norma antiabuso – i prezzi di trasferimento – a principio giuridico generale e fondamentale esattamente nel momento in cui la comunità internazionale ha riconosciuto che essa comporta un’allocazione errata degli utili.

Probabilmente è difficile stabilire dove viene creato il valore, ma sembra ovvio che i profitti di Apple dal mercato unico dell'UE (e da altre giurisdizioni) appartengono più ai paesi in cui i prodotti vengono venduti o in cui vengono progettati e progettati (Stati Uniti), che all'Irlanda. Come minimo, avrebbero dovuto essere condivisi tra questi diversi paesi e non assegnati completamente all'Irlanda.

La seconda ironia è che il vincitore, in questo caso l'Irlanda, prende tutto... ma il vincitore non vuole i soldi. L'Irlanda si è alleata con Apple per combattere la Commissione in tribunale e ora sta procrastinando il recupero e l'utilizzo dei fondi. Il ministro delle finanze irlandese Jack Chambers ha affermato dopo la sentenza di settembre che ci sarebbero voluti mesi prima che i 13 miliardi di euro venissero prelevati e utilizzati. L'Irlanda si aspetta un surplus fiscale di 25 miliardi di euro nel 2024, in parte dai soldi Apple, sostenuto dall'imposta minima del 15 percento del Pilastro Due.

Anche altri paesi a bassa tassazione, come Lussemburgo e Singapore, riscuoteranno l'imposta minima sugli utili assegnati dalle aziende alle loro giurisdizioni. Beneficeranno di entrate inaspettate. In breve, le piccole economie aperte, in cui sono stati registrati rendimenti in eccesso, beneficiano di entrate aggiuntive e non devono condividerle in modo più equo. Il sistema fiscale internazionale per metà riparato (o ancora per metà rotto) le avvantaggia enormemente.

Nel frattempo, il Pilastro Uno dell'accordo fiscale globale non è affatto vicino al completamento. Richiede una convenzione multilaterale che non è ancora stata firmata e che avrà bisogno della ratifica di due terzi dei senatori degli Stati Uniti, il che è improbabile. In questo contesto, c'è un serio rischio che gli squilibri nell'allocazione dei profitti all'interno dell'UE aumentino, con le piccole economie aperte (Irlanda, Lussemburgo, Malta, Cipro) che ne saranno i vincitori a scapito degli altri stati membri.

La lotta fiscale dell'UE

La Commissione europea sta spingendo per apportare modifiche volte a ridurre le distorsioni, ma i paesi dell'UE sono restii all'intervento dell'UE nelle loro questioni fiscali.

La Commissione ha proposto una direttiva sui prezzi di trasferimento (Commissione europea, 2023a), ma i paesi dell'UE hanno invece avviato discussioni per far rivivere un Transfer Pricing Forum che è stato sciolto nel 2019. Un tale forum probabilmente si tradurrebbe in una forma debole di coordinamento, consentendo discussioni tra i paesi dell'UE ma ostacolando una reale armonizzazione delle pratiche sui prezzi di trasferimento. Inoltre, un tale forum può essere istituito solo se la Commissione ritira la sua proposta di direttiva, poiché i trattati dell'UE vietano al Consiglio dell'UE di adottare atti che siano in conflitto con proposte legislative attive.

La direttiva così come proposta avrebbe il merito di chiarire la situazione legale, con un'applicazione armonizzata del principio di libera concorrenza. Tuttavia, il piano è percepito dai paesi dell'UE come non in grado di fornire sufficiente flessibilità per riflettere la dinamica delle norme fiscali internazionali. C'è anche la percezione di un rischio che la competenza venga trasferita all'UE. Tuttavia, l'adozione della direttiva, se resa più flessibile per allinearsi meglio alle norme dell'OCSE, potrebbe essere una vittoria a breve termine per fornire maggiore certezza fiscale, anche se non affronterebbe la questione dell'allocazione iniqua degli utili.

Ancora più importante, in assenza dell'implementazione del Pilastro Uno, l'UE dovrebbe rivedere le proprie regole di allocazione degli utili. Le piccole economie aperte non possono continuare a essere le vincitrici del gioco dell'imposta sul reddito delle società senza generare tensioni.

Già nei primi anni Novanta, è stata individuata la necessità di un'armonizzazione dell'imposta sulle società nell'UE (Ruding, 1992). Nel 2013, la Commissione ha proposto una direttiva comune sulla base imponibile consolidata per l'imposta sulle società, che avrebbe assegnato gli utili consolidati in base a fattori chiave, tra cui fatturato, persone e attività. La resistenza degli Stati membri all'ingerenza della Commissione nei loro affari fiscali sovrani ha ucciso la proposta.

Nel 2023, la Commissione ha proposto un piano più modesto con la proposta BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation; Commissione europea, 2023b), che prevede regole comuni per calcolare gli utili a livello di gruppo ma evita la questione dell'allocazione degli utili tra i paesi. La sentenza della CGUE potrebbe riportare sul tavolo il dibattito sull'allocazione degli utili. Potrebbe ancora essere che i paesi dell'UE preferiscano un risultato meno efficiente, senza competenza UE, rispetto a una risoluzione migliorata che trasferirebbe la competenza fiscale all'UE. Tuttavia, è urgente agire.

La nuova Commissione per il 2024-2029 potrebbe organizzare un dibattito aperto sui prossimi passi, sia dal punto di vista fiscale che da quello fiscale. È improbabile che i paesi dell'UE concordino un'armonizzazione, sia della base imponibile che dei prezzi di trasferimento. La mancanza di progressi nei negoziati internazionali del Pilastro Uno non porterà l'UE a prendere l'iniziativa. Realisticamente, per correggere gli squilibri esistenti, un'altra proposta della Commissione, dal 2021, su una nuova risorsa statistica per il bilancio dell'UE basata su un proxy degli utili aziendali, potrebbe essere una vittoria più rapida (Saint-Amans, 2024). Attenuerebbe l'assurdo risultato dell'attuazione delle attuali norme, rafforzato dalla cattiva decisione Apple della CGUE.

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