Regole fiscali dell'Unione Europea: è già tempo di riformare la riforma

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Il quadro di bilancio rischia di sgretolarsi di fronte alle crescenti tensioni geopolitiche seguite all'invasione russa dell'Ucraina. Per evitare una progressiva erosione del quadro, la Commissione europea e i paesi dell'UE dovrebbero prendere in considerazione una "riforma della riforma" mirata per riallinearlo al suo obiettivo originario: garantire la sostenibilità del debito pubblico sulla base di una metodologia basata sul rischio, con un ruolo limitato per rigidi obiettivi numerici.

Regole fiscali dell'Unione Europea: è già tempo di riformare la riforma

Il quadro fiscale dell'Unione europea, ovvero un insieme di regole volte a garantire che i paesi mantengano gestibili i propri debiti, è stato riformato più di recente nell'aprile 2024 1 . La riforma ha fatto seguito a un periodo senza precedenti di sospensione di fatto delle regole fiscali a partire dal 2020, quando ai paesi è stata concessa una libertà fiscale praticamente illimitata per rispondere alla pandemia di coronavirus e successivamente alla crisi energetica innescata dalla guerra in Ucraina.

Ora, a poco più di un anno dalla riforma, il quadro di bilancio rischia di sgretolarsi a fronte delle crescenti tensioni geopolitiche seguite all'invasione russa dell'Ucraina. Per evitare una progressiva erosione del quadro, la Commissione europea e i paesi dell'UE dovrebbero prendere in considerazione una "riforma della riforma" mirata per riallinearlo al suo obiettivo originario: garantire la sostenibilità del debito pubblico sulla base di una metodologia basata sul rischio, con un ruolo limitato per rigidi obiettivi numerici.

I rischi per la riforma dell’aprile 2024 sono emersi in particolare per due motivi:

In primo luogo, è stata consentita l'attivazione della "clausola di salvaguardia nazionale" del Patto di stabilità e crescita (PSC, termine collettivo per la legislazione quadro di bilancio dell'UE) 2 . L'attivazione della clausola di salvaguardia nazionale, che allenta temporaneamente le regole di bilancio, ha lo scopo di consentire ai paesi di sostenere spese disavanzo aggiuntive legate alla difesa (Commissione europea, 2025). I paesi hanno già presentato piani nell'autunno del 2024 che mostravano come avrebbero riportato la loro spesa in territorio sostenibile nell'arco di quattro o sette anni; la clausola di salvaguardia nazionale consente loro di spendere fino all'1,5% del PIL in più per un massimo di quattro anni.

Tuttavia, l'attivazione di una clausola di salvaguardia quasi subito dopo l'entrata in vigore delle nuove regole fiscali solleva la comprensibile preoccupazione che tali regole potrebbero non essere applicate affatto nei prossimi anni. In particolare, vi sono motivi di prevedere che non verranno aperte nuove procedure per disavanzo eccessivo (PDE, una procedura correttiva supervisionata dalla Commissione europea per i paesi che superano i limiti concordati) 3 o che le procedure esistenti 4 saranno intensificate (Pench, 2024, 2025). È interessante notare che alcuni dei paesi con il debito più elevato, che sono i principali beneficiari previsti della clausola di salvaguardia, hanno finora rifiutato di avvalersene – in particolare Francia, Italia e Spagna. Ciò riflette presumibilmente il rischio percepito di cadere in una "trappola del debito" innescata dalle reazioni del mercato, indipendentemente dal fatto che le regole consentano o meno un indebitamento aggiuntivo temporaneo per il riarmo.

Il secondo fattore di rischio per le regole fiscali riformate dell'UE è che la Germania, nel marzo 2025, ha concordato a velocità record una riforma della sua norma fiscale costituzionale sul "freno al debito", per rimuovere definitivamente i vincoli di indebitamento per la spesa per la difesa (oltre il limite dell'1% del PIL) e per consentire un fondo di bilancio extra una tantum di 500 miliardi di euro per investimenti infrastrutturali "aggiuntivi". La nuova strategia fiscale tedesca è stata ampiamente accolta come un fattore di stimolo per l'economia e di risposta a priorità di spesa trascurate, sia a livello nazionale che europeo 5 , senza rischiare reazioni negative da parte del mercato.

Sebbene la mossa tedesca sia stata dettata esclusivamente da considerazioni interne, la Commissione può anche presentarla come una sorta di giustificazione della clausola di salvaguardia nazionale (la Germania ha un debito leggermente superiore al massimo del 60% del PIL richiesto dal PSC). Tuttavia, in base a ipotesi plausibili, l'attuazione della nuova regola di bilancio tedesca si scontrerebbe comunque con le regole di bilancio dell'UE, potenzialmente, dato il peso della Germania, con ripercussioni sull'intero quadro. In particolare, una spesa in deficit extra per la difesa diventerebbe problematica oltre il termine stabilito per la clausola di salvaguardia nazionale. Anche nel breve termine, le regole di bilancio dell'UE, che non consentono esenzioni per la spesa per programmi di investimento, potrebbero ostacolare l'impiego del fondo infrastrutturale tedesco (Steinbach e Zettelmeyer, 2025).

Raggiungere un accordo sulla riforma del quadro di bilancio dell'UE nell'aprile 2024 è stato difficile ed è comprensibile che la Commissione voglia ignorare le preoccupazioni sul futuro del quadro sollevate da questi sviluppi6 . In particolare, potrebbe essere tentata di assecondare la nuova posizione tedesca in materia di politica fiscale, in altre parole, di mascherare possibili violazioni delle norme fiscali dell'UE. È improbabile che consentire alla Germania di eludere le norme UE per raggiungere obiettivi nazionali sollevi forti obiezioni nel resto dell'UE, dato che una posizione di bilancio espansiva tedesca contribuirebbe a stimolare la crescita in tutto il continente. Tuttavia, ciò aggraverebbe i dubbi sul funzionamento del nuovo quadro di bilancio sollevati dall'attivazione anticipata della clausola di salvaguardia nazionale. In particolare, riaccenderebbe preoccupazioni di lunga data sulla "parità di trattamento", tenendo presente che la Germania ha riformato le sue norme fiscali senza alcuna consultazione con l'UE.

Tornare indietro per migliorarlo

Anziché contemplare un indebolimento prematuro del nuovo quadro di bilancio dell'UE, la Commissione potrebbe rispondere proattivamente proponendo una "riforma della riforma" chirurgica. Potrebbe persino avvicinare il quadro al progetto originale della Commissione (Commissione europea, 2022a), che è stato parzialmente ribaltato nel processo legislativo a causa del timore che non si raggiungesse il consenso necessario per la sua adozione. Tale preoccupazione rifletteva la tradizionale fissazione tedesca su rigidi obiettivi numerici di deficit e debito. La riforma fiscale della Germania offre quindi un'opportunità inaspettata per riorientare la riforma del quadro di bilancio dell'UE verso il suo obiettivo originario, consentendo nel processo l'utilizzo del margine di bilancio laddove disponibile e l'eliminazione di regole prive di giustificazione economica.

L'obiettivo originario della riforma dell'UE può essere descritto come la riduzione del rischio del debito pubblico, ovvero l'eliminazione definitiva delle situazioni in cui il debito pubblico di un paese presenta un elevato rischio per la sostenibilità. Anziché richiedere che il debito raggiunga un obiettivo entro un certo periodo di tempo o che si riduca di un certo importo, il concetto di sostenibilità è stato a lungo reso operativo dalla Commissione attraverso lo sviluppo di una metodologia specifica per la valutazione del rischio di sostenibilità a medio termine (Commissione europea, 2023). Questa metodologia combina i livelli di debito previsti dei paesi con le loro traiettorie previste, opportunamente sottoposte a stress test, per giungere a una conclusione complessiva sull'elevato rischio di sostenibilità rappresentato dal debito.

Con una certa approssimazione, i criteri possono essere descritti come segue: per i Paesi con un debito previsto a livelli molto elevati – superiori al 90% del PIL – la traiettoria del debito prevista dovrebbe essere in continuo calo, con un'alta probabilità che il debito non aumenti. Per i Paesi con un debito previsto tra il 60% e il 90% del PIL, la traiettoria del debito potrebbe aumentare temporaneamente, a condizione che vi sia un'alta probabilità che il debito tenda al ribasso prima della fine del periodo di proiezione. Nel frattempo, i Paesi con un debito previsto al di sotto del 60% del PIL non sono considerati ad alto rischio di sostenibilità.

La metodologia di valutazione del rischio di sostenibilità della Commissione continua a costituire il fondamento principale delle nuove norme di bilancio dell'UE, in particolare l'obbligo per i piani di aggiustamento a medio termine dei paesi di dimostrare che il debito segue una traiettoria "plausibilmente discendente" o che rimarrà "a livelli prudenti" (Pench, 2023). Tuttavia, la traduzione della metodologia in requisiti giuridici ha accentuato le rigidità esistenti e perso opportunità di chiarimento. In particolare, la riforma dell'aprile 2024 ha ereditato un approccio macchinoso allo stress test della traiettoria di base del debito; ha di fatto cancellato qualsiasi differenza tra i paesi con debiti previsti superiori al 90% del PIL e quelli compresi tra il 60% e il 90%; e non ha considerato la possibilità che la traiettoria del debito possa essere temporaneamente influenzata da programmi di spesa a tempo limitato, ad esempio per le infrastrutture.

La riforma ha inoltre introdotto requisiti numerici non correlati per il debito e il deficit: la cosiddetta "salvaguardia della sostenibilità del debito" e la "salvaguardia della resilienza del deficit". Quest'ultima, che impone ai paesi di raggiungere un livello di deficit arbitrariamente stabilito, si traduce in un inasprimento irrealistico del requisito di aggiustamento per i paesi con un debito molto elevato. La prima, che richiede un ritmo minimo di riduzione del debito già durante il periodo di aggiustamento, quando il debito supera il 60% del PIL, si rivela paradossalmente potenzialmente penalizzante non per i paesi con un debito molto elevato, ma per quelli nella fascia media.

Riforma “chirurgica”

Una revisione mirata della riforma volta ad affrontare le debolezze critiche sarebbe relativamente semplice.

In primo luogo, i requisiti basati sul rischio dovrebbero essere rivisti per renderli meno rigidi per i Paesi che si prevede rimangano nella fascia media del debito (60-90% del PIL). Per questi Paesi, il requisito potrebbe essere che la stabilizzazione del debito avvenga con alta probabilità prima della fine dell'orizzonte di valutazione della sostenibilità (vale a dire il periodo che comprende il piano di aggiustamento a medio termine di quattro-sette anni e la successiva proiezione decennale di "politica invariata") 7 . A sua volta, la definizione di "politica invariata" dovrebbe essere modificata per consentire programmi di spesa autorinvertenti, come il fondo infrastrutturale tedesco, con opportune garanzie contro la loro estensione.

In secondo luogo, la garanzia di sostenibilità del debito e la garanzia di resilienza del deficit dovrebbero essere abolite per ripristinare l'approccio incentrato sul rischio di sostenibilità alla base della riforma. L'eliminazione delle garanzie numeriche sarebbe necessaria per consentire aumenti limitati dei rapporti debito/PIL dei paesi nella fascia media, ed eviterebbe una penalizzazione sproporzionata dei paesi con un debito molto elevato.

Questa soluzione sarebbe preferibile al semplice innalzamento della soglia del debito pubblico prevista dal Trattato dal 60% al 90% del PIL (come suggerito ad esempio da Steinbach e Zettelmeyer, 2025). Oltre al valore simbolico attribuito alla soglia del 60%, la sua semplice sostituzione con il 90% dopo l'annuncio da parte della Germania di piani di aumento del debito rischierebbe di dare l'impressione che l'obiettivo venga spostato per compiacere l'attore dominante dell'UE.

Impatto sulla Germania

Certo, una riforma così chirurgica della riforma non consentirebbe alla Germania di sfruttare appieno il margine di aumento del debito implicito nelle sue nuove norme interne (come stimato da Zettelmeyer, 2025). La Germania sarebbe comunque tenuta a stabilizzare il proprio debito al di sotto del 90% del PIL e, in seguito, a portarlo ulteriormente verso il 60% (salvo nuovi programmi di spesa). Ciò, tuttavia, confermerebbe la logica della nuova riforma proposta, che non si limita ad accogliere le mutevoli priorità tedesche. Rafforzerebbe inoltre il messaggio che indebitarsi per finanziare un aumento della spesa, come quello per la difesa, che si prevede sarà permanente, sebbene politicamente opportuno, non è una politica economicamente auspicabile.

La riluttanza dimostrata dai paesi con il debito più elevato a trarre profitto dalla clausola di salvaguardia nazionale suggerisce che questi paesi non dovrebbero essere ostili a una maggiore differenziazione all'interno del gruppo di paesi con un debito superiore al 60% del PIL. Quanto all'eliminazione delle due garanzie, l'apparente rifiuto di queste nell'applicazione della clausola di salvaguardia nazionale da parte della Commissione suggerisce che siano già implicitamente riconosciute come fonte di inutile e dannosa complessità.

La riforma chirurgica potrebbe essere attuata tramite una modifica del Regolamento (UE) 2024/1263 dell'aprile 2024 (il regolamento tradizionalmente definito "braccio preventivo" del PSC). Questa, a differenza della sostituzione della soglia del debito del 60% del PIL, non richiederebbe l'unanimità dei paesi dell'UE.

Un'ulteriore specificazione dei requisiti basati sul rischio dovrebbe essere effettuata facendo riferimento alla metodologia della Commissione (sotto il controllo di un gruppo di lavoro ad hoc composto da rappresentanti dei paesi dell'UE, della Commissione e della Banca centrale europea), come già avviene con le norme attuali.

La metodologia dovrebbe essere rivista per garantire la piena coerenza con la definizione proposta dei requisiti basati sul rischio e, più in generale, per affrontare le criticità rimaste irrisolte dalla riforma dell'aprile 2024. In particolare, le specifiche per la costruzione del "fan chart", che illustra la gamma di possibili risultati relativi allo scenario di aggiustamento centrale e le relative probabilità, potrebbero essere riviste anche in termini di tecnica statistica, periodo coperto e operatività del requisito di stabilizzazione del debito con elevata probabilità.

Fonte: bruegel

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