Come colmare le lacune rimanenti nella determinazione del prezzo delle emissioni delle industrie ad alta intensità energetica dell'UE

Economico

Resoconto:

Le quote di emissione di carbonio gratuite per le aziende industriali dell'UE vengono gradualmente eliminate, ma permangono delle incongruenze.

Una conseguenza di una riforma importante del sistema di scambio delle emissioni dell'Unione Europea nel 2023 è che le industrie ad alta intensità energetica (EII) saranno alla fine completamente esposte al prezzo del carbonio. In teoria le EII sono già soggette al prezzo del carbonio, ma in pratica hanno ricevuto quote gratuite per proteggerle dal prezzo del carbonio e proteggerle dalla concorrenza estera che non è soggetta al prezzo del carbonio (e per prevenire la cosiddetta "fuga di carbonio"). Le quote gratuite assegnate a molti siti industriali hanno costantemente superato le emissioni durante la terza fase dell'ETS (2013-2020), creando distorsioni di mercato (De Bruyn et al, 2021).

La riforma ETS del 2023 colma quindi una scappatoia. Tuttavia, restano alcune questioni da affrontare, tra cui il trattamento degli esportatori dell'UE, la copertura settoriale della fissazione del prezzo del carbonio e l'errata allocazione geografica dei sussidi. Questa analisi discute queste sfide e suggerisce ulteriori misure che potrebbero essere adottate per garantire una concorrenza leale tra gli EII all'interno dell'UE e a livello globale.

Emissioni industriali e quote gratuite

Ci concentriamo su tre settori ad alta intensità energetica (prodotti chimici, metalli di base e minerali non metallici (ceramica, vetro e cemento) che emettono circa il 70% delle emissioni industriali coperte dall’ETS, rappresentando circa il 13% del PIL manifatturiero dell’UE (Figura 1; Sgaravatti et al, 2023).

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Tra il 2013 e il 2023, tutte le emissioni ETS sono diminuite del 36 percento, guidate da una riduzione del 44 percento nel settore energetico, mentre le emissioni industriali sono diminuite solo del 17 percento. Il progresso più lento nella riduzione delle emissioni industriali può essere attribuito in parte alle quote di carbonio gratuite concesse alle EII, un beneficio che il settore energetico non riceve (Figura 2).

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Poiché le EII hanno ricevuto generose allocazioni di quote gratuite, si è accumulato un surplus enorme. Alcune quote in eccesso sono state vendute, agendo di fatto come un sussidio industriale. Ad esempio, dal 2008 al 2019, il settore del cemento ha guadagnato fino a 3 miliardi di euro di profitti extra a causa della sovra-allocazione (de Bruyn et al, 2021). Inoltre, quando le aziende hanno iniziato a prezzare il prezzo ETS, hanno beneficiato di profitti inattesi derivanti dalle quote gratuite.

Essere protetti dal prezzo del carbonio ETS ha significato che gli EII avevano meno incentivi a decarbonizzare la produzione, limitando i loro investimenti verdi nell'ultimo decennio (2011-2020) a 7 miliardi di euro all'anno in media (Commissione europea, 2024). Dal 2031 al 2040, la decarbonizzazione della produzione industriale richiederà investimenti stimati in 46 miliardi di euro all'anno (Commissione europea, 2024). Oltre il 60 percento di questi investimenti sarà concentrato in prodotti chimici, metalli di base e minerali non metallici (Tabella 1).

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Finanziare tali investimenti potrebbe rivelarsi difficile se dovesse persistere l'attuale contrazione dei margini di profitto dell'EII, causata dagli elevati prezzi dell'energia in Europa (Bijnens et al, 2024).

Tre scappatoie rimanenti nella fissazione del prezzo del carbonio

Competitività delle esportazioni

La riforma ETS del 2023 riduce le quote gratuite per alcuni dei principali prodotti nelle categorie di metalli di base (acciaio e alluminio), minerali non metallici (cemento) e prodotti chimici (fertilizzanti e idrogeno). Dal 90 percento delle loro emissioni nel 2028, la copertura tramite quote gratuite scenderà a zero entro il 2034. Separatamente, dal 2026, il meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera dell'UE (CBAM) imporrà una tassa sul carbonio sulle importazioni di questi prodotti, per prevenire la fuga di carbonio.

Gli esportatori dell'UE, tuttavia, continueranno a competere sui mercati esteri con materie prime non soggette a prezzi del carbonio. Gli esportatori dell'UE hanno quindi chiesto un regime di rimborso del prezzo del carbonio all'esportazione. Il costo annuale di questo potrebbe raggiungere, entro il 2034, 4 miliardi di euro per il ferro e l'acciaio e 7 miliardi di euro in totale (tabella 2).

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La Commissione europea ha escluso i rimborsi all'esportazione, temendo che avrebbero minato gli obiettivi climatici dell'UE e avrebbero rischiato conflitti con i principali partner commerciali. Sebbene questa decisione possa essere giustificata (Bellora e Fontagné, 2022), non affronta il problema della fuga di carbonio per gli esportatori dell'UE.

Copertura settoriale

Un altro problema è la copertura settoriale e il rischio di perdite di carbonio a valle. Poiché il CBAM copre solo determinate categorie di prodotti, i produttori potrebbero trasferirsi al di fuori dell'UE ed esportare nell'UE prodotti più in basso nella catena del valore che non sono soggetti al CBAM (ad esempio macchinari in acciaio e alluminio). Il rischio varia notevolmente a seconda del prodotto. Ad esempio, l'acciaio verde aumenta il prezzo finale delle auto solo del 2 percento (Dantuma et al, 2023), alcune materie plastiche potrebbero vedere aumenti di prezzo molto più elevati. Stimiamo che il prezzo del tipo più comune di plastica, il polietilene, potrebbe aumentare di circa l'8 percento, ad esempio.

Distribuzioni geografiche errate dei sussidi all’interno dell’UE

Una maggiore dipendenza dall'elettricità per decarbonizzare i processi di produzione potrebbe spostare gli investimenti dagli attuali hub industriali dell'UE verso regioni in cui l'elettricità è più economica a causa della presenza di risorse rinnovabili (come idroelettrico, eolico e solare). Le attuali disparità nei prezzi dell'elettricità (Figura 3) favoriscono la Scandinavia e la penisola iberica rispetto all'Europa centrale e orientale, dove si trova la maggior parte della produzione industriale. Poiché le EII saranno sempre più esposte alla fissazione del prezzo del carbonio, i governi potrebbero impegnarsi in gare di sussidi per mantenere gli operatori storici, distorcendo il mercato unico e annullando i potenziali benefici della riallocazione industriale, ovvero prodotti più economici per i consumatori dell'UE e aziende più competitive sulla scena globale.

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La maggior parte dei sussidi all'industria verde viene assegnata a livello nazionale, mentre il ruolo dell'UE si limita alla valutazione delle domande di aiuti di Stato.

Possibili risposte politiche

Sebbene non esistano soluzioni semplici per le tre sfide sopra descritte, potrebbero essere notevolmente mitigate: dando priorità al sostegno pubblico per gli esportatori, promuovendo accordi di carbon pricing e decarbonizzazione settoriale a livello globale, migliorando la coerenza negli aiuti di Stato e mettendo in comune i sussidi a livello UE. Ci occupiamo di ciascuna di queste questioni a turno.

Supporto agli esportatori

Gli esportatori tendono a essere più produttivi dei non esportatori (Wagner, 2007), quindi non affrontare la fuga di carbonio per le esportazioni potrebbe danneggiare ulteriormente la competitività industriale dell'UE. L'UE potrebbe dare priorità agli esportatori nelle gare d'appalto e nelle sovvenzioni per sussidi verdi, compensando quindi lo svantaggio che affrontano a livello globale, supportando al contempo le aziende produttive.

Ciò potrebbe essere fatto tramite un'asta competitiva aperta solo agli esportatori, oppure introducendo premi qualificanti per gli esportatori in aste aperte. I sussidi per la decarbonizzazione potrebbero essere mirati sia ai costi di capitale che ai costi operativi. L'approccio seguito dalla EU Hydrogen Bank, che sovvenziona solo i costi aggiuntivi necessari per rendere competitivo l'idrogeno verde (Kneebone e McWilliams, 2024), potrebbe essere copiato e adattato per supportare specificamente gli esportatori di EII. Tuttavia, i sussidi per i costi operativi dovrebbero essere soggetti a condizioni rigorose ed essere limitati nel tempo, in quanto possono interrompere l'ETS, che è progettato per garantire che le riduzioni delle emissioni avvengano dove i costi sono più bassi. Se non gestiti con attenzione, tali sussidi potrebbero anche gravare pesantemente sulle finanze pubbliche.

Inoltre, le lezioni apprese dalla riuscita semplificazione dei processi di autorizzazione per i progetti di energia rinnovabile in aree designate potrebbero essere applicate per accelerare l'elettrificazione nei cluster EII focalizzati sulle esportazioni. Semplificare la connessione alla rete e l'autorizzazione in questi cluster ridurrebbe i ritardi e sosterrebbe una decarbonizzazione più rapida.

Persuasione globale

Tra i principali paesi di destinazione delle esportazioni CBAM dell'UE (quasi l'80 percento del valore totale, Figura 4), molti hanno introdotto o stanno introducendo mercati del carbonio. Il Regno Unito ha il suo ETS, la Svizzera ha collegato il suo ETS con l'UE, la Norvegia fa parte dell'ETS dell'UE, la Cina sta espandendo il suo ETS nazionale per includere gli EII e Turchia, Messico, Brasile e India stanno esplorando sistemi di fissazione del prezzo del carbonio. Il Canada ha un mercato del carbonio avanzato e Serbia e Ucraina sono candidati all'UE, il che implica un percorso di piena convergenza con le norme UE, inclusa la conformità all'ETS.

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Sebbene sia ben lungi dall'essere un'impresa diplomatica facile, l'aumento del prezzo del carbonio in tutto il mondo sembra essere una strategia molto migliore rispetto agli sconti sulle esportazioni, perché promuove lo strumento più promettente per mitigare le emissioni, non solleva problemi di compatibilità con le regole dell'Organizzazione mondiale del commercio e lascia intatto l'incentivo alla decarbonizzazione, anche per gli esportatori dell'UE. Inoltre, l'espansione del prezzo del carbonio a livello globale riduce il rischio di perdite di carbonio a valle.

Un approccio simile e complementare sarebbe quello degli accordi di decarbonizzazione settoriali, come il Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminium (GASSA), che crea club del carbonio per alcuni EII. La finalizzazione del GASSA è particolarmente importante data l'importanza degli Stati Uniti come mercato di destinazione per le esportazioni di alluminio e ferro e acciaio dell'UE e la prospettiva molto remota di una piena fissazione del prezzo del carbonio negli Stati Uniti.

Coerenza negli aiuti di Stato

L'UE dovrebbe armonizzare tra i paesi il sostegno dato alle aziende ad alta intensità energetica per compensarle per i costi più elevati dell'elettricità correlati alla tassazione del carbonio. Tale sostegno beneficia attualmente di un'approvazione semplificata in base alle norme sugli aiuti di Stato. I governi possono utilizzare fino al 25 percento delle loro entrate ETS nazionali per questa forma di compensazione. L'UE potrebbe anche introdurre un livello minimo in tutti i paesi con notevoli cluster EII, limitando le distorsioni per cui le EII in alcuni paesi ricevono una compensazione molto più elevata rispetto ad altri. Le condizioni che sono state introdotte per questo tipo di sostegno, tra cui misure di efficienza energetica e l'ecologizzazione dei processi di produzione, lo rendono più attraente e potrebbero giustificarne l'uso in misura maggiore rispetto a quanto fatto finora.

I paesi dell'UE dovrebbero anche fare più uso dell'opzione di top-up per i sussidi industriali dell'UE, contribuendo con le proprie risorse finanziarie. Sebbene questo approccio non riesca a massimizzare l'efficienza (poiché i fondi sono ancora stanziati su base nazionale), rappresenterebbe un grande miglioramento rispetto alle aste nazionali, applicando criteri di allocazione uniformi e riducendo il lavoro amministrativo evitando duplicazioni tra i paesi dell'UE (Poitiers et al, 2024).

Messa in comune dei sussidi

Nel medio termine, il passaggio ai meccanismi del mercato unico dell'UE per i sussidi stimolerebbe la produttività e aumenterebbe il valore aggiunto. I sussidi coordinati potrebbero aumentare la produttività del settore energetico in Germania, Francia, Italia e Spagna del 30 percento, colmando l'83 percento del divario di produttività con gli Stati Uniti e aumentando il valore aggiunto del 6,7 percento (Altomonte e Presidente, 2024).

La Commissione europea ha proposto di aumentare le risorse del bilancio UE trattenendo il 30 percento delle entrate ETS (Commissione europea, 2023). Nel 2023 l'ETS ha raccolto 43 miliardi di euro e entro il 2028 potrebbe raggiungere i 65 miliardi di euro (Saint-Amans, 2024), rispetto alle esigenze complessive di investimenti industriali verdi di 46 miliardi di euro all'anno. Se la proposta della Commissione venisse accettata, significherebbe entrate aggiuntive del bilancio UE da 10 a 20 miliardi di euro all'anno che potrebbero sostenere l'inverdimento industriale.

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