Une croisée des chemins pour la politique de concurrence de l'UE

Économique

Résumé:

Dans ses instructions au nouveau commissaire européen à la concurrence, Ursula von der Leyen tergiverse sur la question des champions nationaux

On pourrait s’attendre à ce que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, lorsqu’elle donne des instructions au nouveau commissaire européen à la concurrence, prenne position sur la question de savoir si l’application des règles de concurrence doit être affaiblie afin de développer les grandes entreprises européennes, ou si cet objectif est mieux atteint en maintenant une application rigoureuse des règles de concurrence (comme l’a conclu l’ancien président de la Banque centrale européenne Mario Draghi dans son rapport de septembre à von der Leyen ; Draghi, 2024). Mais von der Leyen tergiverse et ne fait ni l’un ni l’autre, laissant à la commissaire désignée, Teresa Ribera, une grande latitude dans ses choix politiques.

Dans sa lettre de mission à Ribera, Ursula von der Leyen commence par dire : « L’Europe a besoin d’une nouvelle approche de la politique de concurrence – une approche qui soit plus favorable aux entreprises qui se développent sur les marchés mondiaux, qui permette aux entreprises et aux consommateurs européens de récolter tous les bénéfices d’une concurrence efficace et qui soit mieux adaptée à nos objectifs communs, notamment la décarbonisation et une transition juste ». Cette phrase est composée de deux parties contradictoires.

En soulignant que la politique de concurrence doit aider les entreprises à se développer, von der Leyen semble prôner un changement radical par rapport aux pratiques passées et une plus grande intervention de l’État sur les marchés. Cela pourrait être interprété comme un soutien à une politique industrielle qui autorise les fusions anticoncurrentielles, même si, sur le plan formel, il n’est pas nécessaire d’affaiblir l’application des règles de concurrence pour soutenir les entreprises européennes qui souhaitent se développer à l’étranger. De nombreuses politiques, de la définition de normes industrielles à l’encouragement des coentreprises étrangères en passant par les subventions à la recherche et au développement, aideront les entreprises à se développer. Plus important encore, dorloter une entreprise nationale en la protégeant de la concurrence ne l’aidera probablement pas à réussir lorsqu’elle rencontrera des rivaux à l’étranger.

Ursula von der Leyen adopte ensuite une position plus favorable à la concurrence en appelant à une concurrence efficace qui « … permette aux entreprises et aux consommateurs européens de récolter tous les bénéfices d’une concurrence efficace et soit mieux adaptée à nos objectifs communs ». Nous comprenons ici qu’un affaiblissement de l’application des règles de concurrence porterait préjudice aux consommateurs européens. Une concurrence vigoureuse aide les consommateurs et les entreprises locales en générant des prix plus bas et davantage d’innovation et de qualité. Cette dernière partie de la phrase implique que Ribera ne devrait pas affaiblir l’application des règles de concurrence. La toute fin de cette phrase intéressante – « y compris la décarbonation et une transition juste » – va plus loin et suggère que l’application des règles de concurrence devrait être utilisée non seulement pour les raisons traditionnelles mais aussi pour contribuer à une transition verte équitable.

Politique industrielle

Une fois la transition verte intégrée à l'instruction, le rôle de la politique de concurrence s'élargit au-delà de l'application des règles de concurrence. L'application des règles de concurrence est l'un des trois volets de la politique de concurrence, les autres étant la réglementation et la politique industrielle. L'application des règles de concurrence est le segment le plus important de la politique de concurrence car elle régit les fusions, les affaires antitrust et les cartels. La réglementation des monopoles numériques est déjà confiée à la direction générale de la concurrence de la Commission par le biais de la loi sur les marchés numériques (DMA, règlement (UE) 2022/1925). En outre, il pourrait être judicieux de donner au commissaire à la concurrence un plus grand contrôle sur la politique industrielle.

Les aides d’État traditionnelles constituent une forme anticoncurrentielle de politique industrielle, car elles impliquent qu’un pays de l’UE donne de l’argent à une entreprise locale afin qu’elle puisse obtenir des parts de marché dans une concurrence déloyale contre des entreprises d’autres pays de l’UE ; pour cette raison, une telle aide viole le droit européen de la concurrence.

Mais la politique de concurrence comprend également des efforts proconcurrentiels de la part des gouvernements pour réparer les marchés défaillants – ce qui constitue une politique industrielle utile (Scott Morton, 2024). Les marchés défaillants peuvent être rendus plus compétitifs grâce à des barrières à l’entrée plus faibles, à de meilleurs biens publics ou à des travailleurs plus efficaces, entre autres politiques, et ces améliorations nécessitent souvent une action gouvernementale. En soulignant la nécessité pour l’Europe d’utiliser les principes de la concurrence pour faciliter la transition écologique, la lettre de mission approuve cette forme d’aide publique proconcurrentielle à l’échelle européenne. Ribera pourrait vouloir profiter de cette occasion pour rebaptiser la politique industrielle à l’échelle de l’UE qui accroît la concurrence avec un nom différent et accrocheur, et réserver les « aides d’État » aux subventions des États membres qui faussent la concurrence.

La lettre demande l’adoption de nombreuses idées novatrices contenues dans le chapitre sur la concurrence du rapport Draghi (Draghi, 2024). Ces mesures sont susceptibles de renforcer l’application des règles de concurrence. Trouver des moyens de lutter contre les acquisitions meurtrières et de renforcer et d’accélérer l’application des règles serait une excellente mesure. De même, l’application du règlement de l’UE sur les subventions étrangères (Règlement (UE) 2022/2560) pour garantir une concurrence équitable sera difficile mais essentielle.

Des tâches difficiles

L’une des tâches les plus difficiles qui incombera au nouveau commissaire sera de coordonner l’application de la loi DMA avec les autorités mondiales. Les plateformes numériques mondiales sophistiquées sont susceptibles de monter les juridictions les unes contre les autres, chacune essayant d’imposer des réglementations et des mesures correctives différentes avec des délais différents. Veiller à ce que l’Europe sorte gagnante dans ce jeu devrait être une priorité absolue pour Ribera.

Ursula von der Leyen a également donné instruction de revoir les lignes directrices sur le contrôle des concentrations horizontales 3 , qui, selon elle, « devraient accorder un poids adéquat aux besoins plus aigus de l'économie européenne en matière de résilience, d'efficacité et d'innovation, aux horizons temporels et à l'intensité d'investissement de la concurrence dans certains secteurs stratégiques, ainsi qu'à l'évolution de l'environnement de défense et de sécurité ». Cela pourrait s'avérer problématique.

Les préoccupations relatives à la résilience économique, à l’efficacité et à l’innovation sont cohérentes avec les approches analytiques actuelles en matière de concentrations horizontales et ne nécessitent aucune réforme de fond pour être correctement prises en compte. Cependant, la prise en compte de « l’intensité d’investissement de la concurrence dans certains secteurs stratégiques » constitue un écart par rapport aux pratiques passées en matière d’examen des concentrations. Un processus d’examen sérieux des concentrations protège les consommateurs dans tous les secteurs et n’exempte pas certains secteurs d’un examen rigoureux. L’identification d’un « secteur stratégique » ne relève pas non plus de la compétence d’un spécialiste de la concurrence et relève d’une autorité étrangère ou de défense.

La commissaire désignée Ribera pourrait peut-être demander à d’autres services de la Commission européenne de prendre la responsabilité de définir les secteurs stratégiques afin que, si on lui demande d’affaiblir l’application du droit de la concurrence dans ces secteurs et que les consommateurs en pâtissent, il soit clair que le résultat ne soit pas de sa faute.

La productivité européenne pourrait augmenter si la nouvelle (et coûteuse) politique industrielle était dirigée par une équipe enthousiaste et compétente pour rendre les marchés plus compétitifs, tandis que dans le même temps, l’application traditionnelle des règles de concurrence était élargie et accélérée. Par ailleurs, si Ribera interprète la lettre comme une instruction de déployer la politique industrielle pour fausser ou affaiblir l’application des règles de concurrence, cela serait préjudiciable aux consommateurs européens. Elle a donc une grande latitude pour améliorer ou non la compétitivité européenne.

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