Бюджетные правила Европейского Союза: пора реформировать реформу

Экономический

Политический

Краткое содержание:

Бюджетная система находится под угрозой развала в условиях обострения геополитической напряжённости после вторжения России в Украину. Чтобы предотвратить постепенное разрушение этой системы, Европейской комиссии и странам ЕС следует рассмотреть возможность целенаправленной «реформы реформы», чтобы привести её в соответствие с первоначальной целью: обеспечить устойчивость государственного долга на основе риск-ориентированной методологии с ограниченной ролью жёстких количественных целевых показателей.

Бюджетные правила Европейского Союза: пора реформировать реформу

Бюджетная система Европейского союза — набор правил, призванных гарантировать, что страны сохранят свои долги под контролем — была последний раз реформирована в апреле 2024 года 1 . Реформа последовала за беспрецедентным периодом фактической приостановки действия бюджетных правил, начавшимся в 2020 году, когда странам были предоставлены практически неограниченные финансовые возможности для реагирования на пандемию коронавируса и последовавший за этим энергетический кризис, спровоцированный войной на Украине.

Сейчас, спустя чуть больше года после реформы, бюджетная система рискует развалиться на фоне возросшей геополитической напряжённости после вторжения России в Украину. Чтобы предотвратить постепенное разрушение этой системы, Европейской комиссии и странам ЕС следует рассмотреть возможность целенаправленной «реформы реформы», чтобы привести её в соответствие с первоначальной целью: обеспечить устойчивость государственного долга на основе риск-ориентированной методологии с ограниченной ролью жёстких количественных целевых показателей.

Риски для апрельской реформы 2024 года возникли, в частности, по двум причинам:

Во-первых, была разрешена активация «национальной оговорки» Пакта стабильности и роста (ПСР – собирательный термин для обозначения рамочного фискального законодательства ЕС) 2 . Активация национальной оговорки, которая временно смягчает фискальные правила, позволяет странам нести дополнительные расходы, связанные с дефицитом обороны (Европейская комиссия, 2025). Осенью 2024 года страны уже представили планы, показывающие, как они будут переводить свои расходы на устойчивый уровень в течение четырёх или семи лет; национальная оговорка позволяет им тратить до 1,5% ВВП больше в течение максимум четырёх лет.

Однако активация положения об освобождении от обязательств практически сразу после начала действия новых фискальных правил вызывает понятную обеспокоенность тем, что эти правила могут вообще не применяться в ближайшие несколько лет. В частности, есть основания ожидать, что не будут открыты новые процедуры в отношении чрезмерного дефицита (EDP – корректирующая процедура, контролируемая Европейской комиссией для стран, тратящих сверх согласованных лимитов) 3 или что существующие процедуры4 будут эскалированы (Pench, 2024, 2025). Примечательно, что некоторые из стран с наибольшим долгом, которые являются основными предполагаемыми бенефициарами положения об освобождении от обязательств, до сих пор отказываются им воспользоваться, в частности, Франция, Италия и Испания. Это, по-видимому, отражает предполагаемый риск попадания в «долговую ловушку», спровоцированную реакцией рынка, независимо от того, допускают ли правила временные дополнительные заимствования для перевооружения.

Вторым фактором риска для реформированных бюджетных правил ЕС является то, что Германия в марте 2025 года в рекордные сроки согласилась на реформу своего конституционного бюджетного правила «долгового тормоза», чтобы навсегда снять ограничения на заимствования для оборонных расходов (выше 1% ВВП) и разрешить единовременное выделение внебюджетного фонда в размере 500 миллиардов евро на «дополнительные» инвестиции в инфраструктуру. Новая бюджетная политика Германии получила широкую поддержку, поскольку она способствует росту экономики и решает проблемы, оставшиеся без внимания, как на национальном, так и на европейском уровне5 , не рискуя вызвать негативную реакцию рынка.

Хотя решение Германии было продиктовано исключительно внутренними соображениями, Комиссия может представить его как своего рода подтверждение национальной оговорки об освобождении от обязательств (долг Германии немного превышает максимальный размер в 60% ВВП, требуемый в рамках Пакта о равных возможностях). Однако при правдоподобных предположениях реализация нового немецкого фискального правила всё равно будет противоречить фискальным правилам ЕС, что, учитывая вес Германии, может иметь последствия для всей системы. В частности, дополнительные дефицитные расходы на оборону станут проблематичными по истечении срока, установленного для национальной оговорки об освобождении от обязательств. Даже в краткосрочной перспективе фискальные правила ЕС, не допускающие изъятий для расходов на инвестиционные программы, могут препятствовать использованию инфраструктурного фонда Германии (Steinbach and Zettelmeyer, 2025).

Согласование реформы бюджетной системы ЕС в апреле 2024 года было трудным, и понятно, что Комиссия может пожелать проигнорировать опасения по поводу будущего этой системы, вызванные этими событиями6 . В частности, у нее может возникнуть соблазн принять новую позицию Германии в отношении бюджетной политики — другими словами, замаскировать возможные нарушения бюджетных правил ЕС. Разрешение Германии обходить правила ЕС для достижения внутренних целей вряд ли вызовет серьезные возражения в остальной части ЕС, учитывая, что экспансионистская бюджетная позиция Германии помогла бы поднять рост на всем континенте. Однако это усугубит сомнения в работе новой бюджетной системы, вызванные ранней активацией национальной оговорки об освобождении от обязательств. В частности, это возродит давнюю озабоченность по поводу «равного обращения», принимая во внимание, что Германия реформировала свои бюджетные правила без каких-либо консультаций с ЕС.

Возвращаемся, чтобы сделать лучше.

Вместо того, чтобы ожидать преждевременного угасания новой бюджетной системы ЕС, Комиссия могла бы отреагировать проактивно, предложив хирургическую «реформу реформы». Она могла бы даже приблизить её к первоначальному проекту Комиссии (European Commission, 2022a), который был частично отменён в ходе законодательного процесса из-за опасений, что консенсус, необходимый для её принятия, не будет достигнут. Это беспокойство отражало традиционную германскую зацикленность на строгих целевых показателях дефицита и государственного долга. Таким образом, фискальная реформа в Германии предоставляет неожиданную возможность переориентировать реформу бюджетной системы ЕС на её первоначальную цель, позволяя в процессе использовать фискальное пространство там, где оно доступно, и устранять правила, лишенные экономического обоснования.

Первоначальную цель реформы ЕС можно охарактеризовать как снижение рисков, связанных с государственным долгом, то есть окончательное устранение ситуаций, в которых государственный долг страны представляет высокий риск для устойчивости. Вместо того, чтобы требовать достижения целевого уровня долга к определённому сроку или его снижения на определённую величину, концепция устойчивости была давно операционализирована Комиссией посредством разработки специальной методологии оценки среднесрочного риска устойчивости (Европейская комиссия, 2023). Она объединяет прогнозируемые уровни долга стран с прогнозируемыми траекториями их развития, прошедшими соответствующий стресс-тест, для получения общего заключения о том, представляет ли долг высокий риск для устойчивости.

С некоторой долей приближения критерии можно описать следующим образом: для стран, где прогнозируется сохранение очень высокого уровня долга – свыше 90% ВВП – прогнозируемая траектория долга должна непрерывно снижаться, с высокой вероятностью того, что долг не увеличится. Для стран, где прогнозируется сохранение долга в пределах от 60% до 90% ВВП, траектория долга может временно подняться, при условии высокой вероятности снижения долга до конца прогнозируемого периода. В то же время, страны, где прогнозируется сохранение долга ниже 60% ВВП, не считаются подверженными высоким рискам устойчивости.

Методология оценки рисков устойчивости Комиссии продолжает обеспечивать основную основу новых фискальных правил ЕС, в частности, требование к среднесрочным планам корректировки стран, чтобы показать, что долг находится на «правдоподобно нисходящей» траектории или будет оставаться «на разумных уровнях» (Pench, 2023). Однако перевод методологии в правовые требования подчеркнул существующие негибкости и упустил возможности для прояснения. В частности, реформа апреля 2024 года унаследовала громоздкий подход к стресс-тестированию базовой траектории долга; она фактически уничтожила любую разницу между странами с долгами, которые, по прогнозам, останутся выше 90 процентов ВВП, и странами в диапазоне от 60 до 90 процентов; и она не учитывала возможность того, что траектория долга может быть временно затронута ограниченными по времени программами расходов, например, на инфраструктуру.

Реформа также ввела не связанные между собой количественные требования к долгу и дефициту: так называемые «защита устойчивости долга» и «защита устойчивости к дефициту». Последняя, требующая от стран в конечном итоге достижения произвольно установленного уровня дефицита, приводит к нереалистичному ужесточению требований к корректировке для стран с очень высоким уровнем долга. Первая, требующая минимальных темпов сокращения долга уже в период корректировки, когда долг превышает 60% ВВП, парадоксальным образом оказывается потенциально негативной не для стран с очень высоким уровнем долга, а для стран со средним уровнем.

«Хирургическая» реформа

Целенаправленный пересмотр реформы с целью устранения критических недостатков был бы относительно несложным.

Во-первых, требования, основанные на оценке риска, следует пересмотреть, сделав их менее жесткими для стран, по прогнозам, сохраняющих средний уровень долга (60–90% ВВП). Для этих стран требование может заключаться в том, чтобы стабилизация долга произошла с высокой вероятностью до окончания горизонта оценки устойчивости (т.е. периода, включающего четырех-семилетний среднесрочный план корректировки и последующий десятилетний прогноз «неизменной политики») 7 . В свою очередь, определение «неизменной политики» следует скорректировать, чтобы обеспечить возможность самовозвратных программ расходов, таких как Немецкий инфраструктурный фонд, с соответствующими гарантиями от их продления.

Во-вторых, следует отменить меры по обеспечению устойчивости долга и меры по обеспечению устойчивости дефицита, чтобы восстановить основополагающий подход реформы, ориентированный на риски устойчивости. Отмена количественных мер необходима для обеспечения ограниченного роста коэффициентов задолженности стран среднего уровня и позволит избежать непропорционального наказания стран с очень высоким уровнем задолженности.

Такое решение было бы предпочтительнее, чем простое повышение порогового значения долга, установленного Договором, с 60% ВВП до 90% (как предлагают, например, Штайнбах и Цеттельмейер, 2025). Помимо символического значения, придаваемого 60-процентному порогу, простая замена его на 90% после того, как Германия объявила о планах увеличения своего долга, рискует создать впечатление, что целевой показатель смещается в угоду доминирующему игроку ЕС.

Влияние на Германию

Конечно, такая хирургическая реформа не позволит Германии использовать все возможности для увеличения госдолга, предусмотренные её новыми внутренними правилами (по оценкам Цеттельмейера, 2025). Германии всё равно потребуется стабилизировать свой долг на уровне ниже 90% ВВП и в конечном итоге снизить его до 60% (за исключением новых программ расходов). Это, однако, подтвердило бы логику предлагаемой новой реформы, которая не просто учитывает меняющиеся приоритеты Германии. Это также подтвердило бы посыл о том, что заимствования для финансирования увеличения расходов, например, на оборону, которое, как ожидается, будет постоянным, хотя и политически целесообразным, не является экономически целесообразной политикой.

Нежелание стран с наибольшим уровнем задолженности воспользоваться оговоркой о национальном освобождении свидетельствует о том, что этим странам не следует враждебно относиться к усилению дифференциации внутри группы стран с долгом свыше 60% ВВП. Что касается отмены двух защитных мер, то очевидное игнорирование их Комиссией при применении оговорки о национальном освобождении свидетельствует о том, что они уже неявно признаны источником ненужной и разрушительной сложности.

Хирургическая реформа могла бы быть осуществлена посредством внесения поправки в Регламент (ЕС) 2024/1263 от апреля 2024 года (постановление, традиционно именуемое «превентивным рычагом» Пакта о государственной поддержке). В отличие от замены порогового значения долга в 60% ВВП, это не потребовало бы единогласного решения стран ЕС.

Дальнейшая конкретизация требований, основанных на оценке риска, должна осуществляться со ссылкой на методологию Комиссии (под контролем специальной рабочей группы из представителей стран ЕС, Комиссии и Европейского центрального банка), как это уже делается в отношении действующих правил.

Методологию следует пересмотреть, чтобы обеспечить полное соответствие предлагаемому определению требований, основанных на оценке риска, и, в более общем плане, решить критические вопросы, которые реформа, проведенная в апреле 2024 года, не учел. В частности, можно пересмотреть спецификации для построения «веерной диаграммы», иллюстрирующей диапазон возможных результатов вокруг основного сценария корректировки и их вероятности, в том числе с точки зрения статистической техники, охватываемого периода и операционализации требования о стабилизации долга с высокой вероятностью.

Источник: Брейгель

Чтобы быть в курсе всех экономических событий за сегодняшний день, заходите на наш эконом. календарь

Предупреждение о риске и отказ от ответственности

Вы понимаете и признаете, что торговля по стратегиям сопряжена с высокой степенью риска. Следование любым стратегиям или инвестиционным методологиям может привести к потерям. Содержимое сайта предоставляется нашими участниками и аналитиками исключительно в информационных целях. Вы единолично несете ответственность за определение того, подходят ли вам какие-либо торговые активы, ценные бумаги, стратегия или любой другой продукт, исходя из ваших инвестиционных целей и финансового положения.