Uma bifurcação na estrada para a política de concorrência da UE

Econômico

Resumo:

Nas suas instruções ao novo comissário da UE para a concorrência, Ursula von der Leyen equivoca-se quanto à questão dos campeões nacionais

Pode-se esperar que a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, ao instruir o novo comissário de concorrência da União Europeia, tome uma posição sobre se a aplicação da lei da concorrência deve ser enfraquecida para fazer crescer grandes empresas europeias, ou se esse objetivo é melhor alcançado mantendo uma aplicação vigorosa da lei da concorrência (conforme concluído pelo ex-presidente do Banco Central Europeu, Mario Draghi, em seu relatório de setembro para von der Leyen; Draghi, 2024). Mas von der Leyen se equivoca e não faz nenhuma das duas coisas, deixando à comissária designada, Teresa Ribera, grande latitude em suas escolhas políticas.

Em sua carta de missão para Ribera, von der Leyen começa com “A Europa precisa de uma nova abordagem para a política de concorrência – uma que seja mais favorável às empresas que estão se expandindo em mercados globais, permita que empresas e consumidores europeus colham todos os benefícios da concorrência efetiva e seja mais bem orientada para nossos objetivos comuns, incluindo a descarbonização e uma transição justa”. Esta é uma frase de duas partes conflitantes.

Ao observar que a política de concorrência deve ajudar as empresas a crescer, von der Leyen parece defender um afastamento significativo da prática passada e favorecer mais intervenção estatal nos mercados. Isso pode ser lido como apoio à política industrial que permite fusões anticompetitivas, embora, como uma questão formal, não haja necessidade de enfraquecer a aplicação da concorrência para apoiar empresas europeias que desejam crescer no exterior. Muitas políticas, desde a definição de padrões da indústria até o incentivo a joint ventures estrangeiras e subsídios de RD, ajudarão as empresas a crescer. Mais importante, mimar uma empresa doméstica em casa protegendo-a da concorrência dificilmente a ajudará a obter sucesso quando encontrar rivais no exterior.

Von der Leyen então toma uma direção mais pró-competitiva ao pedir uma competição efetiva que “…permita que empresas e consumidores europeus colham todos os benefícios da competição efetiva e seja mais bem direcionada aos nossos objetivos comuns.” Aqui vemos o entendimento correto de que um enfraquecimento da aplicação da concorrência prejudicaria os consumidores europeus. Uma competição vigorosa ajuda os consumidores e as empresas locais ao gerar preços mais baixos e mais inovação e qualidade. Esta última parte da frase implica que Ribera não deve enfraquecer a aplicação da concorrência. O final desta frase interessante – “incluindo descarbonização e uma transição justa” – vai além e sugere que a aplicação da concorrência deve ser usada não apenas pelos motivos tradicionais, mas também para ajudar em uma transição verde justa.

Política industrial

Uma vez que a transição verde faz parte da instrução, o papel da política de concorrência se amplia para além da aplicação da lei da concorrência. A aplicação da lei da concorrência é uma das três partes da política de concorrência, sendo as outras a regulamentação e a política industrial. A aplicação da lei é o segmento mais proeminente da política de concorrência porque governa fusões, casos antitruste e cartéis. A regulamentação de monopólios digitais já está atribuída à diretoria-geral de concorrência da Comissão por meio do Digital Markets Act (DMA, Regulamento (UE) 2022/1925). Além disso, pode ser uma boa ideia dar ao comissário de concorrência mais supervisão da política industrial.

O auxílio estatal tradicional é uma forma anticompetitiva de política industrial porque envolve um país da UE dando dinheiro a uma empresa local para que ela possa obter participação de mercado em concorrência desleal contra empresas de outros países da UE; por esse motivo, esse auxílio viola a lei europeia de concorrência.

Mas a política de concorrência também inclui esforços pró-competitivos por parte dos governos para consertar mercados que estão quebrados – o que é uma política industrial útil (Scott Morton, 2024). Mercados quebrados podem se tornar mais competitivos por meio de barreiras de entrada mais baixas, melhores bens públicos ou trabalhadores mais eficientes, entre outras políticas, e essas melhorias geralmente exigem ação governamental. Ao sinalizar a necessidade de a Europa usar os princípios da concorrência para ajudar na transição verde, a carta de missão endossa essa forma de auxílio público pró-competitivo em toda a Europa. Ribera pode querer aproveitar essa oportunidade para reformular a política industrial em toda a UE que aumenta a concorrência com um nome diferente e atraente, e reservar "auxílio estatal" para subsídios dos estados-membros que distorcem a concorrência.

A carta pede a adoção de muitas das ideias inovadoras no capítulo sobre concorrência do relatório Draghi (Draghi, 2024). Essas ações provavelmente fortalecerão a aplicação da lei da concorrência. Encontrar maneiras de aplicar a lei contra aquisições assassinas e fortalecer e acelerar a aplicação seriam passos excelentes. Da mesma forma, aplicar o Regulamento de Subsídios Estrangeiros da UE (Regulamento (UE) 2022/2560) para garantir que a concorrência seja justa será difícil, mas crítico.

Tarefas difíceis

Uma das tarefas mais desafiadoras atribuídas ao comissário entrante será coordenar com autoridades globais na execução do DMA. Plataformas digitais globais sofisticadas provavelmente jogarão jurisdições umas contra as outras, já que cada uma tenta impor regulamentações e remédios diferentes com cronogramas diferentes. Garantir que a Europa saia na frente nesse jogo deve ser uma das principais prioridades da Ribera.

Von der Leyen também emite uma instrução para revisar as Diretrizes de Controle de Fusões Horizontais 3 , que, segundo ela, “devem dar peso adequado às necessidades mais agudas da economia europeia em relação à resiliência, eficiência e inovação, aos horizontes de tempo e intensidade de investimento da concorrência em certos setores estratégicos, e ao ambiente de defesa e segurança alterado”. Isso pode ser problemático.

As preocupações sobre resiliência econômica, eficiência e inovação são consistentes com as abordagens analíticas atuais em fusões horizontais e não exigem nenhuma reforma substancial para serem levadas em conta corretamente. No entanto, a consideração da “intensidade de investimento da concorrência em certos setores estratégicos” é um desvio das práticas passadas na revisão de fusões. Um processo sério de revisão de fusões protege os consumidores em todos os setores e não isenta alguns setores de um escrutínio rigoroso. Identificar um "setor estratégico" também está fora da alçada de um especialista em concorrência e pertence a uma autoridade estrangeira ou de defesa.

A comissária designada Ribera pode querer solicitar que outras partes da Comissão Europeia assumam a responsabilidade de definir setores estratégicos para que, se ela for solicitada a enfraquecer a aplicação da lei da concorrência nesses locais e os consumidores forem prejudicados, fique claro que o resultado não é culpa dela.

A produtividade europeia pode aumentar se uma nova (e cara) política industrial for dirigida por uma equipe entusiasmada e qualificada em tornar os mercados mais competitivos, enquanto ao mesmo tempo a aplicação tradicional da concorrência se torna mais ampla e rápida. Alternativamente, se Ribera interpretar a carta como uma instrução para implementar uma política industrial para distorcer ou enfraquecer a aplicação da concorrência, isso seria prejudicial aos consumidores na Europa. Ela, portanto, tem uma grande latitude quanto a melhorar ou não a competitividade europeia.

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