Regras fiscais da União Europeia: é tempo de reformar a reforma

Econômico

Político

Resumo:

O quadro orçamental corre o risco de se desfazer face ao aumento das tensões geopolíticas desde a invasão da Ucrânia pela Rússia. Para evitar a erosão progressiva do quadro, a Comissão Europeia e os países da UE devem considerar uma "reforma da reforma" focada para o realinhar com o seu objectivo original: garantir a sustentabilidade da dívida pública com base numa metodologia baseada no risco, com um papel limitado para metas numéricas rigorosas.

Regras fiscais da União Europeia: é tempo de reformar a reforma

O quadro orçamental da União Europeia — um conjunto de regras destinadas a garantir que os países mantêm as suas dívidas controláveis — foi reformado mais recentemente em abril de 2024 1 . A reforma ocorreu após um período sem precedentes de suspensão de facto das regras fiscais a partir de 2020, quando os países receberam uma margem de manobra fiscal praticamente ilimitada para responder à pandemia do coronavírus e, posteriormente, à crise energética desencadeada pela guerra na Ucrânia.

Agora, pouco mais de um ano após a reforma, o quadro orçamental corre o risco de se desfazer face ao aumento das tensões geopolíticas desde a invasão da Ucrânia pela Rússia. Para evitar a erosão progressiva do quadro, a Comissão Europeia e os países da UE devem considerar uma "reforma da reforma" focada para a realinhar com o seu objectivo original: garantir a sustentabilidade da dívida pública com base numa metodologia baseada no risco, com um papel limitado para metas numéricas rigorosas.

Os riscos para a reforma de Abril de 2024 surgiram em particular por dois motivos:

Em primeiro lugar, foi permitida a ativação da "cláusula de salvaguarda nacional" do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC – o termo coletivo para a legislação do quadro orçamental da UE) 2 . A ativação da cláusula de salvaguarda nacional, que flexibiliza temporariamente as regras orçamentais, visa permitir que os países incorram em despesas deficitárias adicionais relacionadas com a defesa (Comissão Europeia, 2025). Os países já apresentaram planos no outono de 2024, mostrando como pretendem colocar os seus gastos em território sustentável ao longo de quatro ou sete anos; a cláusula de salvaguarda nacional permite-lhes gastar até 1,5% do PIB a mais durante um período máximo de quatro anos.

No entanto, a activação de uma cláusula de escape quase imediatamente após o início da aplicação das novas regras fiscais levanta a compreensível preocupação de que as regras possam não ser aplicadas nos próximos anos. Em particular, há razões para esperar que nenhum novo procedimento de défice excessivo (EDP – um procedimento corretivo supervisionado pela Comissão Europeia para países que gastam para além dos limites acordados) seja aberto 3 ou que os procedimentos existentes 4 sejam intensificados (Pench, 2024, 2025). Notavelmente, alguns dos países com as dívidas mais elevadas, que são os principais beneficiários pretendidos da cláusula de escape, recusaram-se até agora a tirar partido dela – em particular a França, a Itália e a Espanha. Isto reflecte presumivelmente o risco percebido de cair numa "armadilha da dívida" desencadeada pelas reacções do mercado, independentemente de as regras permitirem ou não empréstimos adicionais temporários para rearmamento.

O segundo factor de risco para as regras fiscais reformadas da UE é que a Alemanha, em Março de 2025, concordou a uma velocidade recorde com uma reforma da sua regra fiscal constitucional de "travão da dívida", para remover permanentemente as restrições de endividamento para despesas de defesa (acima do limiar de 1% do PIB) e permitir um fundo orçamental extra único de 500 mil milhões de euros para investimentos "adicionais" em infra-estruturas. A nova postura fiscal alemã foi amplamente acolhida por impulsionar a economia e abordar prioridades de despesa negligenciadas, tanto a nível nacional como europeu 5 , sem o risco de reações adversas do mercado.

Embora a medida alemã tenha sido ditada exclusivamente por considerações internas, a Comissão pode também apresentá-la como uma espécie de justificação para a cláusula de salvaguarda nacional (a Alemanha tem uma dívida ligeiramente superior ao máximo de 60% do PIB exigido pelo PEC). No entanto, sob hipóteses plausíveis, a implementação da nova regra orçamental alemã colidiria ainda com as regras orçamentais da UE, potencialmente, dado o peso da Alemanha, com repercussões para todo o quadro. Em particular, os gastos deficitários extra com a defesa tornar-se-iam problemáticos para além do prazo estabelecido para a cláusula de salvaguarda nacional. Mesmo a curto prazo, as regras fiscais da UE, que não permitem isenções para despesas em programas de investimento, podem obstruir a implantação do fundo de infraestruturas da Alemanha (Steinbach e Zettelmeyer, 2025).

Chegar a acordo sobre a reforma do quadro orçamental da UE em Abril de 2024 foi difícil e é compreensível que a Comissão queira ignorar as preocupações sobre o futuro do quadro suscitadas por estes desenvolvimentos 6 . Em particular, poderá sentir-se tentada a acomodar a nova postura alemã em matéria de política orçamental – por outras palavras, a encobrir possíveis violações das regras orçamentais da UE. Permitir que a Alemanha manipule as regras da UE para atingir objectivos internos dificilmente levantará fortes objecções no resto da UE, dado que uma postura orçamental expansionista da Alemanha ajudaria a impulsionar o crescimento em todo o continente. No entanto, isto agravaria as dúvidas sobre o funcionamento do novo quadro orçamental suscitadas pela activação antecipada da cláusula de salvaguarda nacional. Em particular, reacenderia preocupações de longa data com a "igualdade de tratamento", tendo em conta que a Alemanha reformou as suas regras orçamentais sem qualquer consulta à UE.

Voltando a melhorar

Em vez de contemplar um enfraquecimento precoce do novo quadro orçamental da UE, a Comissão poderia responder proactivamente, propondo uma "reforma da reforma" cirúrgica. Poderia mesmo aproximar o quadro da conceção original da Comissão (Comissão Europeia, 2022a), que foi parcialmente anulada no processo legislativo devido à preocupação de que o consenso necessário para a sua adoção não fosse alcançado. Esta preocupação reflectia a tradicional fixação alemã em metas numéricas rigorosas para o défice e a dívida. A própria reforma orçamental da Alemanha oferece, portanto, uma oportunidade inesperada para reorientar a reforma do quadro orçamental da UE para o seu objectivo original, permitindo, no processo, a utilização do espaço orçamental onde este estiver disponível e a eliminação de regras desprovidas de justificação económica.

O objectivo original da reforma da UE pode ser descrito como a redução do risco das dívidas nacionais, ou seja, a eventual eliminação de situações em que a dívida pública de um país representa um elevado risco para a sustentabilidade. Em vez de exigir que a dívida atinja uma meta num determinado prazo ou diminua num determinado montante, o conceito de sustentabilidade foi operacionalizado pela Comissão durante muito tempo através do desenvolvimento de uma metodologia específica para avaliar o risco de sustentabilidade a médio prazo (Comissão Europeia, 2023). Esta combina os níveis de dívida projetados dos países com as respetivas trajetórias projetadas, devidamente submetidas a testes de stress, para chegar a uma conclusão global sobre se a dívida apresenta um elevado risco para a sustentabilidade.

Com alguma aproximação, os critérios podem ser descritos da seguinte forma: para os países com dívida projectada para se manter em níveis muito elevados – acima dos 90% do PIB – a trajectória projectada da dívida deverá estar em declínio contínuo, com uma elevada probabilidade de a dívida não aumentar. Para os países com dívida projetada para se manter entre 60% e 90% do PIB, a trajetória da dívida pode aumentar temporariamente, desde que exista uma elevada probabilidade de a dívida estar em tendência de queda antes do final do período de projeção. Entretanto, os países com dívida projetada para se manter abaixo dos 60% do PIB não são considerados de alto risco para a sustentabilidade.

A metodologia de avaliação do risco de sustentabilidade da Comissão continua a fornecer a base principal das novas regras orçamentais da UE, especificamente a exigência de que os planos de ajustamento de médio prazo dos países demonstrem que a dívida está numa trajetória "plausivelmente descendente" ou permanecerá "em níveis prudentes" (Pench, 2023). No entanto, a tradução da metodologia em requisitos legais acentuou a rigidez existente e perdeu oportunidades de esclarecimento. Em particular, a reforma de Abril de 2024 herdou uma abordagem complexa aos testes de stress da trajectória de base da dívida; obliterou efectivamente qualquer diferença entre os países com dívidas projectadas para se manterem acima dos 90% do PIB e os que se encontram na faixa dos 60% a 90%; e não teve em conta a possibilidade de a trajetória da dívida poder ser afetada temporariamente por programas de despesa com prazo limitado, por exemplo, em infraestruturas.

A reforma introduziu também requisitos numéricos não relacionados para a dívida e o défice: a chamada "salvaguarda de sustentabilidade da dívida" e a "salvaguarda de resiliência ao défice". Esta última, exigindo que os países atinjam um nível de défice arbitrariamente definido, resulta num aperto irrealista do requisito de ajustamento para os países com dívidas muito elevadas. A primeira, exigindo um ritmo mínimo de redução da dívida já durante o período de ajustamento, enquanto a dívida ultrapassar os 60% do PIB, paradoxalmente, acaba por ser potencialmente penalizadora não para os países com dívidas muito elevadas, mas para os da faixa intermédia.

Reforma "cirúrgica"

Uma revisão direcionada da reforma para abordar as fraquezas críticas seria relativamente fácil.

Em primeiro lugar, os requisitos baseados no risco devem ser revistos para os tornar menos rígidos para os países com uma projeção de permanência na faixa intermédia de endividamento (60% a 90% do PIB). Para estes países, o requisito poderia ser que a estabilização da dívida ocorresse com elevada probabilidade antes do final do horizonte de avaliação da sustentabilidade (ou seja, o período que inclui o plano de ajustamento de médio prazo de quatro a sete anos e a subsequente projecção de "política inalterada" de dez anos) 7 . Por sua vez, a definição de "política inalterada" deve ser ajustada para permitir programas de despesa auto-reversíveis, como o fundo alemão de infra-estruturas, com salvaguardas oportunas contra a sua extensão.

Em segundo lugar, a salvaguarda da sustentabilidade da dívida e a salvaguarda da resiliência ao défice devem ser abolidas para restaurar a abordagem subjacente à reforma, centrada no risco de sustentabilidade. A eliminação das salvaguardas numéricas seria necessária para permitir aumentos limitados dos rácios de endividamento dos países da faixa intermédia e evitar a penalização desproporcionada dos países com dívidas muito elevadas.

Esta solução seria preferível a simplesmente aumentar o limite da dívida baseado no Tratado de 60% do PIB para 90% (como sugerem, por exemplo, Steinbach e Zettelmeyer, 2025). Para além do valor simbólico atribuído ao limite de 60%, a simples substituição por 90% após a Alemanha anunciar planos para aumentar a sua dívida correria o risco de criar a impressão de que a meta está a ser alterada para agradar ao actor dominante da UE.

Impacto na Alemanha

É certo que uma reforma tão cirúrgica da reforma não permitiria à Alemanha explorar toda a margem para o aumento da dívida implícita nas suas novas regras internas (como estima Zettelmeyer, 2025). A Alemanha seria ainda obrigada a estabilizar a sua dívida abaixo dos 90% do PIB e, eventualmente, a reduzi-la ainda mais para 60% (excepto novos programas de despesa). Isto, no entanto, confirmaria a lógica da nova reforma proposta, que não se limita a acomodar as mudanças nas prioridades alemãs. Reforçaria também a mensagem de que a contracção de empréstimos para financiar um aumento das despesas, como a da defesa, que se espera ser permanente, embora politicamente conveniente, não é uma política economicamente desejável.

A relutância demonstrada pelos países mais endividados em beneficiar da cláusula de salvaguarda nacional sugere que estes países não devem ser hostis a uma maior diferenciação dentro do grupo de países com dívidas acima de 60% do PIB. Quanto à eliminação das duas salvaguardas, a aparente rejeição destas na aplicação da cláusula de salvaguarda nacional pela Comissão sugere que já são implicitamente reconhecidas como uma fonte de complexidade desnecessária e prejudicial.

A reforma cirúrgica poderia ser realizada através de uma alteração ao Regulamento (UE) 2024/1263 de abril de 2024 (o regulamento tradicionalmente referido como a "parte preventiva" do Pacto de Estabilidade e Crescimento). Ao contrário da substituição do limite de 60% do PIB para a dívida, esta alteração não exigiria a unanimidade dos países da UE.

Uma especificação mais aprofundada dos requisitos baseados no risco deve ser feita por referência à metodologia da Comissão (sob o controlo de um grupo de trabalho ad hoc de países da UE, representantes da Comissão e do Banco Central Europeu), tal como já acontece com as regras actuais.

A metodologia deve ser revista para garantir a total coerência com a definição proposta dos requisitos baseados no risco e, de um modo mais geral, para lidar com questões críticas que a reforma de Abril de 2024 deixou por resolver. Em particular, as especificações para a construção do "gráfico em leque", que ilustra o leque de resultados possíveis em torno do cenário de ajustamento central e as suas probabilidades, poderiam ser revistas, incluindo em termos de técnica estatística, período abrangido e operacionalização do requisito de estabilização da dívida com elevada probabilidade.

Fonte: bruegel

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