Como preencher as lacunas restantes na precificação das emissões das indústrias intensivas em energia da UE

Econômico

Resumo:

As licenças de carbono gratuitas para empresas industriais da UE estão sendo eliminadas gradualmente, mas ainda há inconsistências.

Uma consequência de uma grande reforma do sistema de comércio de emissões da União Europeia em 2023 é que as indústrias intensivas em energia (EIIs) acabarão sendo totalmente expostas à precificação de carbono. Em teoria, as EIIs já estão sujeitas à precificação de carbono, mas na prática elas receberam licenças gratuitas para protegê-las do preço do carbono e da concorrência estrangeira que não está sujeita à precificação de carbono (e para evitar o chamado "vazamento de carbono"). Licenças gratuitas alocadas a muitos locais industriais excederam consistentemente as emissões durante a terceira fase do ETS (2013-2020), criando distorções de mercado (De Bruyn et al, 2021).

A reforma do ETS de 2023, portanto, preenche uma brecha. No entanto, algumas questões ainda precisam ser tratadas, incluindo o tratamento dos exportadores da UE, a cobertura setorial da precificação do carbono e a má alocação geográfica de subsídios. Esta análise discute esses desafios e sugere outras etapas que podem ser tomadas para garantir uma concorrência justa entre EIIs dentro da UE e globalmente.

Emissões industriais e licenças gratuitas

Concentramo-nos em três setores com elevado consumo de energia – produtos químicos, metais básicos e minerais não metálicos (cerâmica, vidro e cimento) – que emitem cerca de 70 por cento das emissões industriais abrangidas pelo ETS, sendo responsáveis por cerca de 13 por cento do PIB industrial da UE (Figura 1; Sgaravatti et al, 2023).

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Entre 2013 e 2023, todas as emissões do ETS caíram 36%, lideradas por uma redução de 44% no setor de energia, enquanto as emissões industriais caíram apenas 17%. O progresso mais lento no corte de emissões industriais pode ser atribuído em parte às permissões de carbono gratuitas dadas aos EIIs – um benefício que o setor de energia não recebe (Figura 2).

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Como as EIIs receberam generosas alocações de licenças gratuitas, um enorme excedente foi acumulado. Algumas licenças excedentes foram vendidas, agindo efetivamente como um subsídio industrial. Por exemplo, de 2008 a 2019, o setor de cimento ganhou até € 3 bilhões em lucros extras devido à superalocação (de Bruyn et al, 2021). Além disso, conforme as empresas começaram a precificar o preço do ETS, elas se beneficiaram de lucros inesperados com as licenças gratuitas.

Estar protegido do preço do carbono do ETS significava que as EIIs tinham menos incentivo para descarbonizar a produção, limitando seus investimentos verdes na última década (2011-2020) a € 7 bilhões por ano em média (Comissão Europeia, 2024). De 2031 a 2040, a descarbonização da produção industrial exigirá um investimento estimado em € 46 bilhões por ano (Comissão Europeia, 2024). Mais de 60% desse investimento será concentrado em produtos químicos, metais básicos e minerais não metálicos (Tabela 1).

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O financiamento desse investimento pode ser difícil se a atual redução nas margens de lucro da EII, causada pelos altos preços da energia na Europa (Bijnens et al, 2024), continuar.

Três lacunas restantes na precificação do carbono

Competitividade das exportações

A reforma do ETS de 2023 reduz as licenças gratuitas para alguns dos principais produtos nas categorias de metais básicos (aço e alumínio), minerais não metálicos (cimento) e produtos químicos (fertilizantes e hidrogênio). De 90 por cento de suas emissões em 2028, a cobertura por licenças gratuitas cairá para zero até 2034. Separadamente, a partir de 2026, o mecanismo de ajuste de fronteira de carbono da UE (CBAM) cobrará uma taxa de carbono sobre as importações desses produtos, para evitar vazamento de carbono.

Os exportadores da UE, no entanto, continuarão a competir em mercados estrangeiros com commodities não sujeitas a preços de carbono. Os exportadores da UE, portanto, pediram um esquema de desconto no preço de exportação de carbono. O custo anual disso pode atingir, até 2034, € 4 bilhões para ferro e aço e € 7 bilhões no geral (Tabela 2).

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A Comissão Europeia descartou descontos de exportação, temendo que eles pudessem prejudicar as metas climáticas da UE e arriscar conflitos com os principais parceiros comerciais. Embora essa decisão possa ser justificada (Bellora e Fontagné, 2022), ela não aborda a questão do vazamento de carbono para os exportadores da UE.

Cobertura setorial

Outra questão é a cobertura setorial e o risco de vazamento de carbono a jusante. Como o CBAM cobre apenas certas categorias de produtos, os produtores podem se mudar para fora da UE e exportar para a UE produtos mais abaixo na cadeia de valor que não estão sujeitos ao CBAM (por exemplo, máquinas feitas de aço e alumínio). O risco varia muito dependendo do produto. Por exemplo, o aço verde aumenta o preço final dos carros em apenas 2% (Dantuma et al, 2023), alguns plásticos podem ter aumentos de preço muito maiores. Estimamos que o preço do tipo mais comum de plástico, o polietileno, pode aumentar em cerca de 8%, por exemplo.

Má distribuição geográfica dos subsídios na UE

A maior dependência da eletricidade para descarbonizar os processos de produção pode deslocar os investimentos dos atuais centros industriais da UE para regiões onde a eletricidade é mais barata devido à presença de recursos renováveis (como hidrelétrica, eólica e solar). As atuais disparidades de preços da eletricidade (Figura 3) favorecem a Escandinávia e a Península Ibérica em relação à Europa Central e Oriental, onde a maior parte da produção industrial está localizada. Como as EIIs estarão cada vez mais expostas à precificação do carbono, os governos podem se envolver em corridas de subsídios para reter os titulares, distorcendo o mercado único e anulando os benefícios potenciais da realocação industrial — ou seja, produtos mais baratos para os consumidores da UE e empresas mais competitivas no cenário global.

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A maioria dos subsídios industriais verdes são alocados em nível nacional, com o papel da UE limitado à avaliação de pedidos de auxílio estatal.

Respostas políticas potenciais

Embora não haja soluções fáceis para os três desafios detalhados acima, eles poderiam ser bastante mitigados por: priorizar o apoio público aos exportadores, promover a precificação do carbono e acordos setoriais de descarbonização globalmente, melhorar a consistência na ajuda estatal e reunir subsídios no nível da UE. Lidamos com cada um deles por vez.

Apoio aos exportadores

Exportadores tendem a ser mais produtivos do que não exportadores (Wagner, 2007), então deixar de abordar o vazamento de carbono para exportações pode prejudicar ainda mais a competitividade industrial da UE. A UE poderia priorizar exportadores em licitações competitivas e subsídios para subsídios verdes, compensando assim a desvantagem que eles enfrentam globalmente, enquanto apoia empresas produtivas.

Isso poderia ser feito por meio de licitação competitiva aberta apenas a exportadores ou pela introdução de prêmios de qualificação para exportadores em leilões abertos. Os subsídios de descarbonização poderiam ter como alvo tanto os custos de capital quanto os custos operacionais. A abordagem seguida pelo Banco de Hidrogênio da UE, que subsidia apenas os custos adicionais necessários para tornar o hidrogênio verde competitivo (Kneebone e McWilliams, 2024), poderia ser copiada e adaptada para dar suporte específico aos exportadores de EII. No entanto, os subsídios de custos operacionais devem vir com condições rigorosas e ser limitados no tempo, pois podem interromper o ETS, que é projetado para garantir que as reduções de emissões ocorram onde os custos são mais baixos. Se não forem administrados com cuidado, esses subsídios também podem representar um fardo pesado para as finanças públicas.

Além disso, lições da simplificação bem-sucedida de processos de licenciamento para projetos de energia renovável em áreas designadas poderiam ser aplicadas para acelerar a eletrificação em clusters EII focados em exportações. Simplificar a conexão à rede e o licenciamento nesses clusters reduziria atrasos e apoiaria uma descarbonização mais rápida.

Persuasão global

Entre os principais países de destino das exportações de CBAM da UE (quase 80 por cento do valor total, Figura 4), vários introduziram ou estão introduzindo mercados de carbono. O Reino Unido tem seu próprio ETS, a Suíça vinculou seu ETS à UE, a Noruega faz parte do ETS da UE, a China está expandindo seu ETS nacional para incluir EIIs, e Turquia, México, Brasil e Índia estão explorando sistemas de precificação de carbono. O Canadá tem um mercado de carbono avançado e Sérvia e Ucrânia são candidatos à UE, o que implica um caminho de convergência total com as regras da UE, conformidade com o ETS incluída.

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Embora longe de ser um esforço diplomático fácil, avançar a precificação do carbono em todo o mundo parece ser uma estratégia muito melhor do que descontos de exportação porque promove a ferramenta mais promissora para mitigar emissões, não levanta problemas de compatibilidade com as regras da Organização Mundial do Comércio e deixa o incentivo para descarbonizar intacto, inclusive para exportadores da UE. Além disso, expandir a precificação do carbono globalmente reduz o risco de vazamento de carbono a jusante.

Uma abordagem similar e complementar seriam acordos setoriais de descarbonização, como o Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminium (GASSA), criando clubes de carbono para algumas EIIs. Finalizar o GASSA é particularmente importante, dada a importância dos Estados Unidos como um mercado de destino para as exportações de alumínio, ferro e aço da UE, e a perspectiva muito remota de precificação total de carbono nos EUA.

Consistência na ajuda estatal

A UE deve harmonizar entre os países o suporte dado a empresas intensivas em energia para compensá-las por custos mais altos de eletricidade relacionados à precificação do carbono. Esse suporte se beneficia atualmente de aprovação simplificada sob regras de auxílio estatal. Os governos podem usar até 25 por cento de suas receitas nacionais do ETS para essa forma de compensação. A UE também pode introduzir um nível mínimo em todos os países com clusters EII consideráveis, limitando as distorções pelas quais os EIIs em alguns países recebem muito mais compensação do que em outros. As condições que foram introduzidas para esse tipo de suporte, incluindo medidas de eficiência energética e ecologização dos processos de produção, o tornam mais atraente e podem justificar seu uso em maior extensão do que até agora.

Os países da UE também devem fazer mais uso da opção de complemento para subsídios industriais da UE, contribuindo com seus próprios recursos financeiros. Embora essa abordagem não consiga maximizar a eficiência (já que os fundos ainda são destinados em uma base nacional), seria uma grande melhoria em relação aos leilões nacionais, aplicando critérios de alocação uniformes e reduzindo o trabalho administrativo ao evitar a duplicação entre os países da UE (Poitiers et al, 2024).

Subsídios comuns

No médio prazo, mudar para mecanismos de mercado único da UE para subsídios impulsionaria a produtividade e aumentaria o valor agregado. Subsídios coordenados poderiam aumentar a produtividade do setor de energia na Alemanha, França, Itália e Espanha em 30%, fechando 83% da lacuna de produtividade com os Estados Unidos e aumentando o valor agregado em 6,7% (Altomonte e Presidente, 2024).

A Comissão Europeia propôs aumentar os recursos orçamentários da UE retendo 30 por cento das receitas do ETS (Comissão Europeia, 2023). Em 2023, o ETS arrecadou € 43 bilhões e, até 2028, pode atingir € 65 bilhões (Saint-Amans, 2024), em comparação com as necessidades gerais de investimento industrial verde de € 46 bilhões por ano. Se a proposta da Comissão for aceita, isso significaria receitas orçamentárias adicionais da UE de € 10 bilhões a € 20 bilhões por ano que poderiam apoiar a ecologização industrial.

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