A política industrial europeia numa encruzilhada? Provas de um inquérito a especialistas

Econômico

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Resumo:

Um experimento modesto mostra que um público especializado em políticas de Bruxelas concorda amplamente com o relatório de Mario Draghi sobre a competitividade da UE.

Parece existir um consenso político generalizado sobre o objetivo abrangente da União Europeia de uma economia europeia competitiva e verde. A questão de como atingir isso, no entanto, é difícil de responder. Pacotes de políticas abrangentes que refletem muitas das compensações necessárias para atingir a meta foram apresentados por dois ex-primeiros-ministros italianos em relatórios encomendados para orientar o próximo ciclo de formulação de políticas da UE (2024-2029; Draghi, 2024; Letta, 2024). Mas suas prescrições se alinham com outras preferências e opiniões de especialistas?

Realizamos um experimento modesto sobre isso, aproveitando uma reunião anual de especialistas em economia e política da UE – as Reuniões Anuais Bruegel (BAM) em Bruxelas – para capturar por meio de uma pesquisa um pequeno instantâneo de opiniões de especialistas sobre trade-offs relacionados à política industrial e climática da UE. O objetivo era lançar alguma luz sobre o clima político em Bruxelas, especialmente no contexto dos relatórios de Mario Draghi (2024) e Enrico Letta (2024), que provavelmente influenciarão a agenda de formulação de políticas da UE para os próximos cinco anos.

Configuração e resultados do experimento

No BAM de 2024, pedimos aos participantes que avaliassem dois pacotes de políticas diferentes que combinam diferentes trade-offs dentro de campos de políticas específicos. Montamos dois experimentos cobrindo, primeiro, política industrial e, segundo, política climática e energética.

A experiência da política industrial

Nesta experiência, o pacote de políticas envolveu três diferentes compensações relevantes para a política a nível da UE:

Seja para manter a disciplina fiscal ou fornecer suporte financeiro a indústrias estratégicas;

Seja para se concentrar em garantir a concorrência no mercado por meio de políticas de concorrência e fusões ou para estimular a criação de grandes "campeões europeus";

Seja (i) manter a integração comercial global ou (ii) construir e proteger a indústria nacional ou (iii) adotar uma política que vise manter a abertura comercial, favorecendo ao mesmo tempo os países politicamente alinhados ('friendshoring').

Os pacotes de políticas apresentados aos entrevistados incluíam uma das opções de cada trade-off. Das doze combinações possíveis (2x2x3), duas combinações de políticas altamente consistentes podem ser identificadas. O primeiro é um plano econômico digiriste, incluindo o fornecimento de suporte financeiro para indústrias, priorizando a criação de campeões europeus e protecionismo para apoiar o desenvolvimento industrial doméstico. O segundo foi um pacote "frugal" e liberal de mercado, priorizando a disciplina fiscal, a competição de mercado e a abertura do mercado global. Por meio da repetição do experimento e da atribuição aleatória de pacotes de políticas entre os entrevistados, podemos inferir preferências por trade-offs individuais e de pacotes de políticas gerais. A Figura 1 mostra os resultados.

European Industrial Policy at A Crossroads? Evidence from An Expert Survey_1

Os entrevistados tinham cerca de 20% menos probabilidade de favorecer a disciplina fiscal em detrimento do investimento em indústrias estratégicas, enquanto o apoio à competição de mercado era, em média, cerca de 11% maior do que o apoio à defesa de campeões europeus. Ambos os efeitos foram estatisticamente significativos em um nível de cinco por cento, indicando uma preferência clara. Em cadeias de suprimentos para indústrias estratégicas, os entrevistados estavam relativamente divididos: marginalmente (mas não estatisticamente significativamente) favorecendo o "friendshoring" em detrimento do desenvolvimento industrial doméstico ou da integração do mercado global.

European Industrial Policy at A Crossroads? Evidence from An Expert Survey_2

A Figura 2 mostra que o pacote de políticas mais apoiado foi um híbrido que se desviou tanto das posições dirigista pura quanto das posições frugal pura, enquanto misturava características de ambas: uma disposição para gastar para apoiar a indústria estratégica, uma visão de que manter a competição é mais importante do que criar campeões europeus e uma crença de que o friendshoring é preferível tanto à integração total contínua do mercado global quanto ao protecionismo. O pacote menos preferido também constituiu uma espécie de compromisso descendente, misturando características de políticas que careciam de amplo apoio entre os entrevistados.

Letta (2024) e Draghi (2024) reconhecem essas compensações. Eles reconhecem o espaço fiscal restrito no nível dos estados-membros da UE e defendem uma expansão do financiamento no nível da UE. Draghi defende o aumento do investimento público – que ele afirma que “terá algum impacto nas finanças públicas” – o que reflete as opiniões dos entrevistados da pesquisa.

Sobre a concorrência, as opiniões dos entrevistados também refletem as recomendações de Draghi. Ele sugeriu simplificar as fusões para ampliar as empresas europeias e também que tais fusões devem aumentar a inovação e manter a concorrência no mercado. Letta (2024) delineou de forma semelhante a necessidade de um modelo econômico da UE que promova grandes campeões europeus, ao mesmo tempo em que mantém a concorrência envolvendo um número maior de empresas menores.

Sobre cadeias de suprimentos, Draghi defendeu tanto a construção de suprimentos domésticos quanto a diversificação de cadeias de suprimentos internacionais (espelhadas pelo apelo de Letta para “fomentar parcerias estratégicas”). O pacote de políticas mais apoiado pelos entrevistados da nossa pesquisa está próximo da linha adotada por Letta (2024) e Draghi (2024). As próximas iniciativas da UE, em particular um acordo industrial limpo prometido pela nova Comissão Europeia, mostrarão quantas dessas recomendações serão adotadas.

A experiência da política climática e energética

Neste experimento, foi apresentado um pacote de políticas composto por quatro compensações:

Se o objetivo geral do futuro orçamento da UE (Quadro Financeiro Plurianual, QFP) deverá ser a descarbonização ou a competitividade;

Se a distribuição a longo prazo dos custos da transição energética deve ser suportada pelas famílias ou pelas empresas;

Seja para manter a disciplina fiscal ou priorizar despesas relacionadas à transição energética;

Se regulamentação adicional é necessária ou não, por exemplo, introduzindo condições verdes em compras públicas.

O experimento de transição energética e climática permitiu, portanto, 16 combinações (4x4), duas das quais são posturas políticas "puras" e totalmente consistentes. A primeira postura política pura é uma postura totalmente "orientada para o clima", combinando um QFP focado na descarbonização, empresas financiando a transição, o que deve anular preocupações sobre espaço fiscal, e medidas regulatórias adicionais. No lado oposto do espectro, há uma abordagem "frugal" e orientada para o mercado, que vê a competitividade como o foco do próximo QFP, atribui custos de transição verde às famílias para evitar sobrecarregar as empresas, prioriza a disciplina fiscal e prefere nenhuma carga regulatória adicional (Figuras 3 e 4).

European Industrial Policy at A Crossroads? Evidence from An Expert Survey_3

Em termos do foco do MFF, competitividade e descarbonização foram classificadas de forma semelhante. Isso pode implicar duas coisas: primeiro, as opiniões dos especialistas são mistas, com uma divisão igual entre descarbonização ou competitividade para um determinado conjunto de outros atributos. Ou pode implicar que os entrevistados são indiferentes ao tópico e escolhem a opção aleatoriamente, possivelmente devido à falta de reconhecimento de que há uma compensação em primeiro lugar.

Para a segunda opção (Figura 3), parece haver uma preferência por proteger as famílias em vez das empresas do custo da transição energética, embora o resultado seja apenas marginalmente estatisticamente significativo. A terceira opção é se a disciplina fiscal ou a transição energética devem ser priorizadas. O resultado é semelhante ao experimento em política industrial, com disciplina fiscal em torno de 18 por cento menos favorecida do que o investimento na transição energética. Com relação à última opção, regulamentação mais rigorosa é menos favorecida ao examinar a política isoladamente.

European Industrial Policy at A Crossroads? Evidence from An Expert Survey_4

O pacote de políticas totais mais popular entre nossos entrevistados foi um pacote "orientado para o clima", no qual a descarbonização tem precedência sobre a competitividade das empresas e a disciplina fiscal, enquanto regulamentação adicional também é incluída e os custos são suportados pelas empresas em vez das famílias. Consistente com isso, o pacote menos apoiado é o pacote "frugal", que tem as prioridades opostas. Embora os entrevistados preferissem menos regulamentação isoladamente, eles estavam mais abertos à regulamentação em combinação com outras políticas que apoiam a descarbonização.

Essas preferências parecem amplamente consistentes com Draghi (2024), que observou que a descarbonização pode aumentar a competitividade ao reduzir os custos de energia no médio e longo prazo. Portanto, pode não haver uma troca percebida entre um ou outro. Sobre a distribuição de custos, Draghi parece defender o compartilhamento de custos entre todos os consumidores, até mesmo potencialmente transferindo custos para longe de empresas intensivas em energia — uma visão não compartilhada por nossos entrevistados, o que reflete algumas das críticas que o relatório de Draghi recebeu. A preferência por regras adicionais (ou pelo menos uma mudança de) sobre compras públicas é novamente refletida em Letta (2024) e Draghi (2024), e em nosso pacote mais favorecido.

Limitações e conclusões

Primeiro, o número de respondentes da nossa pesquisa foi relativamente baixo. Como resultado, nossos resultados não são muito precisos.

Segundo, nossa amostra possivelmente não era totalmente representativa da participação no BAM. O convite para a pesquisa foi incluído no e-mail de agradecimento pós-BAM e, portanto, apenas participantes particularmente atentos que leram o e-mail participaram da pesquisa. Além disso, os participantes do BAM são, naturalmente, um público selecionado, voltado para a profissão econômica, academia e instituições europeias, e não totalmente representativo da população geral de especialistas em políticas com interesse profissional em política industrial e climática. Embora o experimento permaneça internamente válido, sua validade externa é limitada.

Terceiro, nos concentramos em experimentos relativamente simples, com poucas opções e combinações, mas ainda pertinentes a questões complexas, o que pode ter dificultado a compreensão geral dos entrevistados.

No entanto, os resultados oferecem uma visão geral das tendências de preferência de um certo público especialista ligado a Bruxelas. Encontramos resultados estatisticamente significativos e intuitivos para ambos os experimentos e que muitas recomendações em Letta (2024) e Draghi (2024) acertam em cheio ao expressar muito do clima geral da política da UE: ambição em políticas climáticas, ao mesmo tempo em que opta por compromissos em política industrial, refletindo a falta de coerência e clareza do assunto.

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